高 梁

　　垄断行业的改革：监管和竞争并重

　　2002年电力体制改革，从根本上改变了沿袭多年的电力“大一统”局面，以期在一个新的基础上，建立国家监管、多元化主体的市场体系和现代企业制度，理顺发输配售各环节关系，实现提高效率和促进资源优化配置的目标。

　　网络是“自然垄断”存在的客观根据，“网络经济”具有与一般行业不同的运行机制。加强监管以保证公平性和维护网络特定功能的实现，鼓励竞争以提高效率，是垄断行业改革的一个基本原则。

　　电力体制改革是世界各国正在探索的前沿课题。我国的电力新体制刚刚脱胎于老的计划体制，电力作为国民经济的基础，必须保证持续稳定超前的增长。处理好改革和发展的关系十分重要。

　　因此，深入了解电力行业本身运行的特点，探讨我国国情对电力改革的要求和制约因素，是加深对电力改革的规律性认识所必需的。

　　电力工业的主要技术经济特点

　　电力系统首先是一个组织严密的网络。电力网络的独特性在于：

　　第一，需求波动、瞬时平衡、零库存。

　　电力系统的产品是大规模的无形“电能”，而且它的产品要满足常年累月、每时每刻的社会需求，而且需求具有很强的波动性。电网运行必须随时保持电压和频率的稳定。由于电能不可能（大规模、长期、经济地）储存，所以发、输、配、售几个环节要同时完成，高度协调。

　　这就决定了，电网在电力系统运行中起着核心的支配作用，而不仅仅是过网服务。电网机构有“统一调度”和“协调”的责任。之所以要（分级）统一调度，是因为电网安全运行至关重要，客观规律不能违背。所以要协调，是因为供电方利益多元化，竞争是客观现实。面对各发电企业“上网竞争”的协调方式，主要是上网的“排队规则”，或者叫“电量、电价，时间”的事前安排规则（而不是拿现成产品到市场吆喝的竞争）。这也就决定了电网对电厂的主导地位（就好像交警和司机的关系）。

　　第二，网络的系统性，电源结构的复杂性。

　　电力网不像电信网那样可以预留足够大的容量，以备信息供应商随时进入。输电网络的扩张要跟着电源的建设走，电源点的增加将会导致整个网的环流变化。其次，各种电源（水、火、核、风……）有其自身技术特点，如水电适应调峰，火、核电适应基础负荷。各国各地资源分布差别很大。只有综合考虑经济布局和技术要求，才能使全系统达到统筹优化，发挥最佳效益。这又和环保、可持续发展目标相关。

　　因此，电力系统的发展，必须监管眼前和长远，局部和整体，必须统一规划。尤其在我国正处于电力高速扩张时期，这种要求就更迫切。

　　第三，电力行业是资本、技术密集行业，产品具有同质性。

　　电力行业具有投资量巨大（100万千瓦的火电厂需40多亿投资），回收周期长（一般20年）。一旦投资回收，利润十分可观。同时电又分不出“优质劣质”，竞争只能是争成本。

　　这样，通常的市场价格竞争，作为衡量电厂效益的单一指标就不合理了。因为它不能适应鼓励技术进步、鼓励大容量和清洁电源建设的长远要求。电价要鼓励长期性的技术进步，必须对“还本付息”期内和期外的电厂价格有所区别。这就是“两部制电价”的根据和“一厂一价”的来源。而价格多元化和市场竞争价格的单一性，显然是矛盾的。

　　第四，“基础”和“公益”性。

　　电力工业是关系是国计民生的重要基础产业。电价是所有产业的基础价格；关系到千家万户的日常生活。所以国家必须有电价政策，不能放任自流。对于多数工业企业来说，电价是成本，煤电作为二次能源则受制于煤的成本，随煤价波动是必然的要求。但无论如何，电价的波动性必须是有限的。我国目前收入差距较大，特别是农村贫困人口较多，电力的普遍服务尤其是政府的责任。

　　处理好发展的多目标和市场单一指标的关系

　　根据国家的规定，目前电力改革的基本内容包括：厂网分开、竞价上网；建立区域市场；宏观调控的配套。要求未来5年推进“输配分开”和电网优化重组。按照市场经济的要求，新体制应该包括监管机制、电价机制、现代企业制度。这为我们进一步思考电力改革指出了方向。

　　具有自然垄断性质的行业，在引进市场机制同时，要和政府监管机制的建设并重。监管的基本要求就是维护竞争的公平性，同时维护网络运行的安全稳定。从上面对电力行业运行特征的分析可知，监管必须处理好：长期和短期的关系，多目标和竞争的单一指标的关系，集中和利益多元化的关系。

　　考虑到我国正处于经济高速增长期，对电力超前建设的要求迫切；同时由于我国政治体制格局的现实制约，地方政府完全退出经济领导责任还需要有一个过程。因此，如何处理好改革和发展的关系，是值得进一步探讨的。

　　局部利益和全局利益的关系。必须在统一规划，统一调度，同时坚持上网竞争的“三公”原则。各类企业行为的规范和监管机制的完善不可缺少。

　　电力改革要有利于国家中长期发展。目前我国处在经济快速增长阶段，用电增长空间很大。要有科学完整的中长期规划。电源建设无序状态要改变。

　　国家监管和规划机构，需要设定一组目标：加快发展，结构改造、合理布局、科技进步、贯彻国家能源战略和可持续发展要求，消除地区分割等，只能在国家层次上来解决。

　　中国幅员辽阔，资源分布和经济布局特点决定了必须在全国范围内合理配置，电源互补，备用共享，发展区域市场是市场建设的方向。

　　要正视电力体制改革的制约因素

　　现行政体制和推进区域市场的关系

　　强化区域市场，是符合电力技术经济规律、促进资源优化配置所必需。但20年来随着地方经济的发展，省级政府对地区基础行业的支持力度不断加大，事实上形成了电力管理“省为实体”的格局，这种格局在短期内不可能改变。但省级电网企业不能和省政府脱钩，则省间壁垒不易打破，跨省电力交换和竞价上网，就不易实现。这里的焦点在于现有利益的固化。

　　电价机制集中反映了行业的各类矛盾

　　首先，区域电力市场，是大区竞争形成统一价格，还是分级市场或共同市场？由于各地经济发展不平衡，电价格必然有差异。目前，省内市场是客观存在，而且在全部电量交换中占绝大部分。省内竞争形成平均价格，拿出余量在区域交易平台上再竞争，形成省间价格，到目前为止还是主要形式。至于“全国统一市场”只是指大区间的联络线交换。

　　电价能通过“竞价上网”形成单一价格吗？根据上文分析，目前在发电端的市场是“排队市场”，“两部制”价格是满足“多目标”的最后利益体现，定价原则是“固定成本摊销法”。这在降低投资者风险的同时，必然会带来“投资饥渴症”，也就是说，把抑制投资成本的重担，又压在“监管”的身上。结果是“一厂一价、一机一价”的行政定价机制，在相当长的时期内也难免。

　　输配供能不能分离？发售价格能不能联动？输配供如果不分开，零售端不能形成多家买方市场，价格形成也很难。理论上，网是自然垄断，就收过网费，风险是在发电和售电两端。但零售端如果通过供需关系形成价格，必然带来波动的风险，损害居民、学校等等利益。是放任自流让老百姓承担，还是政府拿钱作为电价风险补偿基金？道理上应由政府补贴居民电价损失，但又受到“交易成本”的制约。

　　所以，电力行业有一个根本困惑，就是供需之间有一个“电网”，难以直接互动。价格如果不能由市场决定，仍由计划审批，反映不了真实的供求关系。结果，消费一头要求电价越低越好，上游煤炭价格放开，挤压电力利润。发售两端不联动，电网利润也受积“哇哇叫”，电网企业无法自我发展，电网建设还得政府掏钱。

　　如何处理发展和改革的关系？

　　以上是笔者是对电力改革所遇问题的不成熟思考。电力改革的根本目标是在促进自身健康竞争发展的同时，支持国家经济的发展。基本思考是：电力体制改革，要遵循电力行业的自身规律，要适应我国目前发展阶段的多重目标和制约条件。推进改革，要发挥宏观调控的积极作用、发挥中观和微观积极性并重，要注重眼前效益和长远发展的协调，局部和全局的协调。要坚定不移地深化改革，审时度势，积极稳妥推进。

　　“垄断行业”改革是“攻坚战”的一部分。既要大胆实践，也必须超越“摸着石头过河”的思维模式，到了需要精巧的制度设计的阶段。