丑闻不断缘于法律“空白”

　　记者 王磊

　　本报北京5月12日电

　　18岁的刘亮今天可以破涕为笑了。在陕西省体彩中心及西安市体彩中心负责人于5月11日相继被责令辞职后，对于这个幸运的西安小伙子来说，拿回他中彩的宝马车和12万元奖金的可能性更大了。

　　一个半月前，因为中得大奖的彩票被认为是“假票”，刘亮爬上了西安体彩销售现场6米高的广告牌。他说，“我以命来担保我没有造假”。与此对应的是，陕西省体彩中心主任贾安庆也公开表态，“我用我的头担保没有弄虚作假”。警方后来的调查证明，贾安庆的话不是真话。

　　截至记者发稿时，西安“宝马彩票案”案情已基本清晰，涉案人员西安市体彩中心发行主管杨永明等3人已被刑拘，另一犯罪嫌疑人在逃。一直沉默的国家体彩中心，昨天在网上公布其“答记者问”，认为“这是一起发生在即开型彩票销售中的极其恶劣的欺诈案件……极大地损害了体育彩票的信誉”。而陕西省体育局则承认，他们用人失察，监管不力。

　　彩票发行漏洞

　　已公开的证据表明，3月下旬在西安市进行的体育彩票发售过程中，杨永明利用被委托人的身份，勾结社会闲散人员，骗领了3辆宝马车。而根据财政部和国家体育总局体彩中心有关规定，杨永明获得“委托人”身份是明显违规的。

　　一位陕西体彩中心前财务人员对媒体透露，杨永明之所以能为所欲为，原因是他“取得了双重身份”，既当代理商又是体彩工作人员，既是裁判员也是运动员。他说，这不但可以轻易脱离体彩中心的监管，而且可以逃税。

　　这位财务人员还透露，事实上杨永明从1998年就成为陕西省体彩中心的代理商。在此过程中，该省体彩中心换了3届主任，每届主任离任都因为“经济问题”。而杨永明能够“坚持”到现在，确实“很有能量”。

　　据一些采访过杨永明的媒体记者说，他非常诚恳，脑子极其聪明，说话滴水不漏。一些未经证实的消息说，杨永明从1998年投身体彩业，目前投资了十几家彩票投注站，拥有资产上千万元。

　　据记者了解，按照国内目前通行的标准，体彩销售额的50％用以返奖，30％作为公益金上缴政府财政，20％是发行费，代理商只能得到发行费的一半。陕西体彩前财务人员分析说，由于近些年体彩与福彩的竞争越来越激烈，前期投入越来越大，获利空间越来越小，代理商从一开始就打奖品的主意，也就是那50％部分的主意。

　　为什么规范失灵

　　据记者了解，2003年国内彩票业已达到400亿元的年销售额，几十万人的从业人员。彩民人数发展迅速，目前粗略统计接近1亿人。一些业内人士估计，未来10年我国彩票市场规模有可能扩大到1000亿元。

　　“彩票业发展迅速，但是相关的立法进程却明显滞后。”国家司法部研究室刘武俊在接受记者采访时说，现行的一些彩票行政管理办法都是原则性的，无论从规则制定的细节关照上，还是从本身的权威性上说，都远远达不到要求。

　　刘武俊认为，彩票是国家筹集社会闲散资金并用于社会公益事业的一种特殊金融凭证，是一种利弊兼容的载体。这次“宝马彩票案”以及刚刚在福彩销售过程中发生的“双色球涉嫌造假事件”，都凸显了我国在与彩票相关的法律领域存在的“空白”，目前针对彩票制造、发行及兑奖等极易发生问题的具体程序中，缺乏严密的法律法规支持。

　　他说，彩票立法要解决的不仅仅是彩票的“法律身份”问题，更重要的是解决彩票业可持续性发展的法律保障问题。近年来一些地方颇为猖獗的“私彩”现象，个别地区甚至出现被黑社会势力控制的非法彩票“黑市”，以及形形色色的彩票官司，其实都与彩票立法的严重滞后有着相当的内在关联。彩票立法的过于滞后，势必导致政府监管权威的疲软、彩票市场秩序的混乱、彩民正当权益的受损、彩票官司裁决的尴尬等诸多‘彩票综合征’。”

　　其他一些业内人士则认为，虽然从游戏规则上说，人们购买彩票是基于获利目的的自愿行为，但从本质上看，发行公益彩票是政府从老百姓手里无偿地收钱，这是国家进行利益再分配的一种手段。因此发彩的决策及实施过程，不是由政府临时决定，而必须通过法律规定。

　　北京大学中国公益彩票事业研究所所长沈明明最近在接受媒体采访时也谈到，中国从1987年发行彩票以来，已经过了17年，但是一直没有一部基本的、定型的、系统的彩票行政法规出台。

　　《彩票法》为何难产

　　对彩票业立法的呼声由来已久。据记者了解，早在2001年就有人大代表提出制定《中华人民共和国彩票法》的议案。近两年，两会代表每年都会提交类似议（提）案。

　　但是，记者从全国人大新闻局了解到，在十届人大立法规划拟审议的59件法律草案中，目前并没有《彩票法》。对此，有法律专家分析认为，由于需要协调各种复杂关系，短期内出台可能性不大。

　　刘武俊说，彩票法迟迟不能推出的根本原因是，部门之间的利益分割无法协调。据记者了解，相关部委对于彩票发行与回收公益金分配的观点存在分歧。

　　目前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管调剂，财政部之下由十大部委分配公益金收入：民政部、国家体育总局两部门占据公益金的50％，剩余的50％由财政部向助学、残疾、环保、社保及2008奥运会等八大领域调剂分配。而各主管部门则纷纷要求扩大自己的公益金分配额度，因为“各项公益事业都需要救助”。

　　近些年，教育部、建设部、西部开发办等众多部委也纷纷提出在彩票收入中“分一杯羹”的要求，这让财政部门很为难。

　　此外，在彩票的发行领域，目前我国彩票发行由国务院批准，财政部监管，民政部和体育总局为指定的具体发行部门。两大发行部门虽然从来不公开谈论“竞争”，但从“体彩”和“福彩”加紧铺建电脑彩票销售网点的情况看，这种竞争是客观存在的。另外，未经证实的消息说，已有其他国内企业或机构向国务院申请进入彩票发行市场。

　　据记者了解，北京大学中国公益彩票事业研究所，是目前国内惟一一家从事公益彩票研究的机构。所长沈明明曾对媒体透露，有关专家正在起草一部《彩票管理条例》，有望在今年内出台。业内人士认为，该条例出台有可能为今后推出《彩票法》做个铺垫。但记者就此致电国家财政部新闻办核实时，未获肯定答复。

　　分析人士指出，能否平衡部门间利益，是《彩票管理条例》顺利推行的前提。这也是对各部门间的协调能力的一次考验。

　　刘武俊认为，“宝马彩票案”带来的另一个教训就是“监察不利”。他建议，政府应该成立类似于“中国证监会”的超脱于部门利益的专门监管机构———“中国彩票监督管理委员会”，并制定一系列权威性的监管规则，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。

　　“公益彩票被认为是‘微笑的纳税女神’和‘无痛的税收’，如果在体制和利益格局上调整好，对国家和彩民就是一次双赢，但调整不好，彩票诱人的馅饼也可能蜕变为危险的陷阱。”他对记者说。