从“问责运动”到“问责革命” 建全新官场文化

　　是官员失职还是制度缺陷 阜阳劣质奶粉当问谁责

　　问责制也有可能扭曲变形 需跟进以根本制度保证

　　浙江海宁市长引咎辞职前后 官员遭遇新政治文化

　　“问责制度”给中国4000万名各级干部的仕途平添了风险。但如果“问责”过程不明、结论不清，则结果或许是可喜的，但效果却是可疑的

　　本刊记者/唐建光 刘英丽 秦新安

　　只差一年，但59岁的朱纪常却等不到“光荣退休”的那一天了。

　　4月28日，身为成都公交集团公司总经理的朱纪常和他的搭档——董事长李祥生，在一次新闻发布会上被宣布“引咎辞职”。

　　四川官员的多事之春

　　“15小时公交闯三祸2死44伤”，4月25日晚至26日晨当地发生的一连串事故被媒体曝光，是朱纪常引咎辞职的动因。27日，朱纪常通过媒体“向成都市人民、政府致歉”，他的属下也有10余人受到从撤职到追究刑事责任的处罚，但并没有挽回两位头头黯然去职的结局。

　　根据成都市市政公用事业局副局长刘继平披露的数据，1月底以来，短短86天内，公共汽车事故相继造成8人死亡。

　　李、朱二人是《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》出台后“引咎辞职”的第一批国企领导，这个于2003年11月20日公布的文件要求，“领导干部存在严重过失或不当行为，虽没有触犯刑律，也必须自行提出引咎辞职；对应当辞职却未提出的领导干部，将直接免职。”

　　办法规定了9种必须引咎辞职的情形，而李、朱之辞职，当是引用“由于工作严重失职，致使管辖范围内发生重大恶性事件，造成重大经济损失或恶劣影响的”规定。

　　2004年4月，是一个令全川官吏为之悚然的月份，“引咎辞职”，由此而始在四川政界“流行”。

　　4月30日，川化集团有限公司董事长、总裁、法人代表谢木喜“引咎辞职”，他被认为对沱江污染事故负有“重要领导责任”；4月22日，该省高县县委书记王邦兴和县长吴建华双双“引咎辞职”，他们对该县仁爱乡退耕还林中存在的问题“负有领导责任”。

　　除“引咎辞职”外，四川有近百名官员的仕途也在这个月受到波及。

　　4月27日，刚刚接替因重庆开县井喷事故辞职的马富才出任中石油总经理的陈耕飞到成都，宣布撤销陈应权的四川石油管理局局长职务，另据称，副局长胥永杰以下30余人也受到处分；4月30日，自贡市市长罗林书、副市长陈吉明分别受到行政警告和行政记过处分——一个月前，该市一辆公共汽车坠河，造成15人死亡，39人受伤；这个月的中旬，这个省还要求42名官员对3起特大交通事故负责，给予他们包括免职在内的不等处分。

　　此时，距《四川省党政领导干部引咎辞职暂行办法》的颁行已近半年，但4月的“问责风暴”突如其来，显然应放在一个更大的背景下解读。

　　身处漩涡中的朱纪常，把自己的命运与全国范围内的“问责风暴”联系在一起。从今年2月18日吉林省省长洪虎就吉林市中百商厦火灾向全省人民公开致歉，特别是4月14日中石油总经理马富才“引咎辞职”以来，“致歉”和“引咎辞职”，首度成为中国官场的“正式用语”，虽然迄今只有数百名的官员卷入其中，但对中国逾4000万名干部来说，仕途风险似乎自此突然增大了。

　　官员变成一种高风险职业？

　　“引咎辞职”，作为新中国的一个正式政治术语，可能始自原重庆市彭水县副县长蒋成谷。

　　2002年12月31日，蒋成谷的15年仕途被按下了暂停键。

　　当天一早，蒋成谷没有像往常那样走进彭水县政府大院，而是走向县人大常委会办公室。他手中攥着连夜写好的辞职申请。申请立即被批准，蒋由此成为全国因领导责任而引咎辞职的县处级以上干部第一人。

　　事情起因于两次车祸。2002年7月3日上午，彭水县一辆客车因机械故障坠下岩坡，造成12人死亡。8月20日早晨，又有一辆客车出事，死亡人数多达26人。这次的事故原因非同寻常——驾驶员的左眼早已完全失明，却闯过了体检关。

　　“这就像上天给我安排的一个下马威。”蒋成谷说。那时蒋成谷作为分管农业的副县长，事发约两个月前才接替一位到上海学习的副县长暂时代管安全。发生两起特大交通事故后，县里主要领导开始并没有责怪他，表示理解他刚接手工作，对情况不熟悉。12月初，那名副县长学成复职，蒋成谷代管任务随之结束。他“战战兢兢地吁了一口气”。

　　但到12月中旬风云突变，重庆市委组织部、监察局派员到彭水县调查。12月30日，市委组织部官员找到他，委婉地说：按照有关规定，你的工作可能要暂时动一动。

　　组织部官员依据的规定，是名为《重庆市党政领导干部辞职实施办法》的文件，其中说：“党政领导干部因未认真履行职责，致使本地区、本单位发生严重恶性事件，造成重大损失和恶劣影响，不宜继续任职的，要劝其辞去现任领导职务。”

　　重庆的《干部辞职实施办法》，据称是全国第一个关于引咎辞职的正式文件。

　　据了解，重庆市2001年出台的这项制度有特殊背景。1999年1月4日，重庆綦江垮桥事故造成40人死亡，14人受伤，震惊全国。接下来的两年间，奉节、潼南、合川等地又频繁发生重、特大事故。基于此，当时的重庆市市长包叙定提出了一个“矫枉必须过正，严查重处”的思路，引咎辞职制度便是这一思路的产物。

　　当天晚上，蒋成谷怀着复杂的心情字斟句酌地写下平生第一份辞职申请。

　　由蒋成谷开始，“当官成了一种高风险的职业”，此语出自四川某县的一位县委常委、副县长。这位姓杨的官员告诉记者，据他统计，从中央到地市各级的规定中，共有180多条规定来约束官员的行为，触犯其中任何一条，都可能受到处分甚至丢官。

　　而其中分管生产安全或交通的官员风险尤大。四川省一位副县长说，半夜两三点钟，如果被电话惊醒，他的第一反应就是：“又出啥事了？！”

　　这种风险，在传媒和资讯日趋发达的背景下愈加凸显。已经发生的“引咎辞职”案例，无一不是对“造成重大影响”的事故的回应——在某些情况下，民意事实上已经开始左右一些官员的命运。

　　朱纪常对中国《新闻周刊》说，在过去10年的9年中，成都公交集团都获得了“成都市安全先进单位”的称号。即使在频发事故的这几个月内，从“安全事故间隔公里”这一指标来看，事故发生率并没有超出国家规定，甚至比全国平均水平还要好。“实际上近几年事故发生率在下降。”朱纪常说。

　　但在民怨沸腾之时，“总得有人要出来承担责任。”朱纪常如此评论民意和舆论的作用。实际上，很难分清李、朱二人是自感负疚而主动请辞，还是上级“做工作引咎辞职”——朱解释说，上级与他们多次商量解决方案，最终达成共识。朱说，作为一把手，自己出来担责，可以保护属下更多的人免受处罚。何况，朱纪常和李祥生都只差一至三年就退休了。

　　问不清的“问责”

　　董事长李祥生是成都公交集团“安全生产第一责任人”。在目前凡事强调“一把手负责”的现状下，责任和风险越来越多集中在“一把手”身上。四川某县一位不愿透露名字的杨副县长说，现在每项工作为强调其重要性，都要求一把手或主要领导挂帅，一个县长往往担任十几个领导小组的组长。这样，一把手分身无术，反而无助于工作。而一旦出了事，“第一责任人”理所应当地被要求承担责任。

　　作为北京密云县的“安全工作第一责任人”，密云县县长张文因“密云踩踏事故”引咎辞职。他被判定对此“负有重要领导责任”，同时下台的还有密云县委副书记陈晓红，他被认定需负“主要领导责任”。

　　实际上，那次不祥的元宵灯会主办方是密云县委、县政府，承办方是密云县委宣传部、县文化委员会。县委副书记陈晓红是灯展领导小组组长，张文根本未在这个组织机构中明确任职。

　　迄今为止，张文、陈晓红，以及牵涉此事的其他官员，到底在其间如何失职，各自该负什么责任，并没有公开的说明。事实上，除张、陈二人外，密云还有一大批官员受到相应处罚，但其间详情记者遍访密云县委、县政府、县公安局以及北京市政府、国家安监局等部门，都没能找到答案。

　　同样，记者试图就“重庆井喷事故责任”采访中石油、四川石油管理局，以及就沱江污染事故采访川化集团，均遭到拒绝。

　　在迄今公开“问责”的所有案例中，除几位主要领导外，其他人负何责，受何罚均未对公众有所说明。

　　事故处理过程和结论的模糊不清，使外界难以监督问责结果的公正。而现行制度中各级各类官员的权责不清，是引致问题发生后责任难定的主因。

　　四川那位杨副县长说，由于责任追究制度现有的规定大多是粗线条的，让官员们无所适从甚至有朝不保夕之虑。他甚至担忧，过大的弹性空间，不仅可能导致处罚中有失公正，甚至在一些地方成为政治斗争的工具。

　　表面上问出了一个大快民心的“责任”，但最终仍然“问”得一头雾水。这样的“问责”，结果或许是可喜的，但效果却是可疑的。

　　辞职官员们的后路

　　在4月28日后，李祥生和朱纪常仍然在公交集团工作，但他们的身份变成了“集团老领导”。朱纪常告诉记者，辞职之后，两人主要任务是协助新领导班子工作，但级别和待遇没变，原来兼任的职务也保留。

　　官员去职后何去何从，这是公众关注的问题。

　　在现有体制下，绝大多数干部仍是一日入仕，终身为官。因此即使遭遇“不测”，仍然被留在体制内，甚至被保留待遇。因此，民间早有舆论指出：需警惕所谓“引咎辞职”只是为息民愤，暂避风头。

　　辞职之后，蒋成谷并没有离开县政府，只是头衔变成了“县政府调研员”，并被取消了下届副县长候选人的资格。

　　当地人士说，他有可能是全中国最年轻，也是同级别调研员中最有实权的。他不仅依然分管着全县的农业工作，甚至还配有专职秘书。除此之外没有改变的，还有他的正处级干部的政治和物质待遇。

　　在记者采访的4月22日上午，蒋成谷正在主持全县林业工作会议。会场上下，干部们对他的称呼无一例外仍是“蒋县长”。面对记者，蒋成谷自己都笑称，他是“假调研员之名，行副县长之实”。

　　不可能做一辈子调研员，对蒋成谷而言，这是一个很现实的问题。

　　按照有关组织规定，政纪处分的保留期一般为一年，一年之内表现正常就可重获“清白之身”。彭水县委组织部一名工作人员认为，蒋成谷将很快再获任用。因为到2004年4月底，蒋成谷辞职已近一年半，其间表现堪称出色。更何况，蒋成谷的引咎辞职只是一种“组织处理”，并非处分，“连材料都没有”。