文/王建新

　　机构相对独立，不易受不正当行政权力的干扰；查处案件的权力相对集中，具有极大的权威性；极端重视保护检举人。这三条是香港廉政公署反贪成效卓然的最重要原因。

　　按权威国际机构的调查评定，香港近年来在亚洲地区的廉洁程度一直排名前三位，也是全球最廉洁的城市之一。香港特首董建华不无自傲地说过：“香港以廉洁的公务员队伍和公平竞争的营商环境称誉海外。”

　　但大多数人可能不知道，在上世纪70年代以前，香港曾是一个贿赂公行、腐败遍地的地方。在当时西方人的眼里，香港社会同样具有典型的“亚洲特色”，即无官不贪，无人以贿为耻，整个社会都是贪贿之风甚嚣尘上。从20世纪40年代开始，香港政府也曾制定、修订《防止贪污条例》、《防止选举舞弊及非法行为条例》和《公务员法规》等一系列法律法规，但由于推行不力，贪污受贿仍然肆无忌惮。

　　分水岭出现在1974年，这一年《总督特派廉政专员公署条例》颁布。如今世人共知，廉政公署在香港的政府廉洁方面发挥了极其巨大的作用。

　　一个相对独立的有权威的肃贪机构

　　1974年颁布实施的《总督特派廉政专员公署条例》规定，廉政公署的首长是廉政专员，他直接向行政长官负责，专员之下设执行处、防止贪污处和社区关系处。执行处是廉政公署的调查部门，负责接受、审阅和调查贪污指控。为防止滥用权力，廉署本身无权提出检控。调查人员只负责搜集证据，并向律政司司长提出报告，由其决定是否提出检控。

　　执行处与香港各纪律部队间有着相当紧密的联络与合作，分别与之组成了“行动联络小组”，商讨调查程序和贪污趋势，检讨联合调查行动和共同关注的事项，互相转借资料及廉署参与警队培训课程等。

　　防止贪污处工作可以概括为一句话：改善有可能导致贪污的工作方法及程序，并为公营、私营机构等提供良好的防贪顾问服务。其具体工作是：就各政府部门及公共机构的制度及工作程序进行顾问审查研究。防止贪污处可以审查任何一个政府机关的程序，认为某个工作程序可能导致贪污，就会写出报告要求他们改过来，防贪处提出的建议超过90%都能在一年内落实。但是对于公营、私营机构，其权力不同：对于公营机构，有权审查，对方不能拒绝。对于私营机构，则没有这个权力，只有私营机构主动提出要求，才能给提建议，而且建议是否落实也由他们自己决定。根据统计，每年大约有300多个公司向反贪处提出防贪要求。

　　社区服务处的任务是向市民进行肃贪倡廉的宣传教育。防患于未然，利用多种形式提高市民对贪污的警觉性，并吸引市民积极支持和参加肃贪倡廉工作。

　　根据廉署条例第5条，除港督（现为特首）外，廉政专员不受任何人士指挥与管辖。廉政公署的调查权力极大，也是一般司法机关无可比拟的：可调阅任何资料、处置财产、搜查扣押，有权检查政府各部门及公共机构的行政程序；可以检查涉嫌贪污案件当事人的银行账号；对公务员的生活及消费水平高于官职收入水平，或拥有的资产超出其官职收入，而不能做出合法解释的，即视为贪污，可对他们立案调查；法庭可下令将他们的财产充公等等，任何人均不得以任何理由拒绝，违者可处徒刑1年至3年。廉政人员执行任务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力。

　　廉政公署自行招聘职员，在招募公职人员时，坚持高标准，严要求，德才兼备。不需通过公务员叙用委员会，其职员不属公务员，不受公务员条例的约束，有的职员是从其他公务部门借调而来，有的则以合约方式聘用，聘期为两年半，可续聘。廉政公署现有职员1300多名，大部分以合约方式受聘，其中半数以上职员已在公署服务超过10年。职员的薪金比较优厚，在合约期满后，还可得到一笔额外补助金。为了吸引最有能力的人参加，廉政公署拿出高于同级香港政府官员10%的薪水，除高薪外，还有高福利，包括住房、医疗、出国休假、培训以及丰厚的退休金等。但廉政公署对其职员要求非常严格，特别是要遵守纪律，操守优良。一经发现职员品行不端，立即给予惩戒或直接开除，退休金也被剥夺，并且职员不能上诉。这使得廉署职员十分珍惜手中的“金饭碗”。根据《香港特别行政区基本法》，廉政公署在香港特别行政区全权独立处理一切反贪污的工作，经费由政府在每年度的财政预算中单独支付，独立核算。

　　从以上规定我们可以看到香港的肃贪机构有如下特点：

　　第一，机构相对独立，不易受不正当行政权力的干扰。香港廉政公署直接向特首负责，不受其他机构的命令和控制，其职员的任用、经费预算、行政及其他方面的政策均须征询贪污问题咨询委员会的意见。正因他们的反贪机构是独立的，人员的聘用、经费的开支、职权的行使都不会受到其他行政部门、其他利益群体的制约，因而能够独立行事、畅通无阻地查处贪污腐败案件。

　　第二，查处案件的权力相对集中，具有权威性。由于贪污受贿的当事人都比较隐蔽，在对案件的查处上除了运用常规手段之外，还必须采取特殊的调查手段。香港廉政公署的廉政专员有权签署优于法律的命令、制定肃贪政策、不附任何理由解雇廉政总署的任何职员。

　　成立专门的反贪污贿赂的机构，并赋予其充分的权力，配备素质较高、纪律良好的工作人员是香港反腐败的重要经验。由于廉政公署位高权重，为防止其成为“第二警察部队”，香港设计了几十种重要的监督方式，除成立四大委员会（贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会、社区关系市民咨询委员会）外，更成立投诉机构，处理市民投诉廉政公署滥用职权事宜。这些委员会及投诉机关，均独立于廉政公署之外，甚至拥有廉政公署的预算决定权，监督权力很大。这些措施保证了廉署成为“廉之又廉”的机构。

　　惩治手段与舆论压力的结合

　　香港廉政公署在惩治贪污罪行时，除与本港及国际执法机构保持密切合作，还与远东、英国、美国、澳洲及加拿大的执法机构建立起稳固的联系，共同扑灭国际性的贪污犯罪。廉政公署的举报中心是很重要的部门，该中心24小时办公，由经验丰富的调查人员负责，所有投诉均会保密，泄密者将受法律追究，以确保举报者无后顾之忧。廉政公署对所有的贪污举报均会立案调查，并承诺在48小时内对贪污举报做出回应，所有查实贪污的人均会被指控判罪。从1987年和1988年审结的案件看，定罪率分别达到79%和72%，其中被判刑入监人数超过被控罪人数的一半以上。这种严厉的惩治手段使贪污者心惊胆颤。

　　然而，最使贪污者心灵震撼的，是大众转播媒介的揭露和社会舆论的压力。凡被举报的重大贪污案件，尤其那些涉及本港知名人士的，都会被新闻界广泛报道。如1993年2月23日，香港海关高级督察李志明和另外5名海关人员因涉及香港庞大走私集团案而被捕，李志明被判入狱两年，香港大众传媒就对此进行了连篇累牍的报道。香港廉政公署每周印发《廉政案件排期表》，使记者和有关人士获悉未来两周法庭审判的案件资料，增加了举报贪污的透明度。通过肃贪机构的惩治行动和大众转播媒介使贪污者受到社会声誉和精神上的双重打击，形成强大的威慑力，加速了肃贪倡廉的进程。

　　香港廉政公署一方面重视所有的贪污举报，另一方面也极为重视保护检举人，有一套严密的监察制度以保护资料来源，严禁披露举报人身份。这使得署名的举报从成立之初的15%上升到1997年75%，反映了市民对廉政建设的支持，对廉政公署的工作起了积极帮助作用。廉政公署为方便市民举报，在人口稠密区设立八个分支处，每周一至周六上午九时到晚上九时上班，受理市民检举，节假日依旧上班。市民检举腐败贪污案件，既可以电话，又可以邮寄函件方式，也可直接面陈，对于检举的案件，必须进行彻底的追查。但对于故意陷害、报复他人的，也一律予以严惩。为了保护无辜者免受诬告，法律明确规定，凡向廉署作虚假报告，即属违法。一经定罪，可判罚2万元罚款及监禁1年。冒充“廉署人员”也属违法，一经定罪也可判罚2万元罚款及监禁1年。这些措施增强了市民对廉政公署效率和诚信的信心，有效地打击了贪污腐败现象。

　　近年来，香港的公职人员腐败现象已大大减少。据统计，1974年廉署刚成立时接获有关政府部门的贪污举报达2745宗，占总贪污举报数字的86%，而近5年来，每年平均接获的关于政府部门的举报一直保持在40%左右。其中，有关警队的贪污举报数字，1974年达1443宗，占总举报数的45%，而近年来涉及警队的举报未超过20%。上述统计数字表明，现在的香港与上世纪六七十年代的香港比较，已不可同日而语，廉政公署的肃贪工作确实取得了可喜的成绩。（请见《经济》杂志5月号）

　　（作者系中国政法大学国际政治研究所教授）