南京大学城市与资源学系 黄贤金

　　长江三角洲地区以不足全国1%的土地面积，养活了占全国5%的人口，创造了占全国20%的GDP。其土地利用集约程度和产出效益大大高于全国平均水平。然而，近些年随着长三角工业化、城市化的快速发展，该区域的土地利用问题也日益突出，土地矛盾也日益集中，日益激烈。

　　“江南鱼米之乡”难以再现

　　粮食安全是以一定的耕地面积和质量为基础的，没有耕地安全就没有粮食安全。然而自20世纪90年代以来，长三角地区平均每年每平方公里流失预计达到0.30公顷，是同期全国平均水平的8-10倍，年均耕地递减率达到0.6-1.0%，是全国平均水平的2-3倍。在个别地区，年均耕地递减率已经超过3%，有的年份可能达到5%，甚至更多是全国平均水平的10倍之多。根据对于有关学者对于苏州市的分析，流失的耕地3/5流向工矿用地，1/6流向居民点，1/6流向交通用地，还有余下的耕地主要流向农业结构调整。作为“鱼米之乡”的长三角地区，规划的基本农田保护率大多在80-90%，而当前实际保护效率可能只有50-60%，有的地方可能只有30-40%。有的县市甚至提出要将农田全部转变为生态用地，种植草坪、树木。

　　耕地数量迅速减少，耕地质量也呈现下降态势。由于长三角地区农业劳动力成本较高，使得其耕地长期处于重用轻养的状态，传统的绿肥、畜肥及河泥肥多被化肥所替代，常年有机肥使用不足，而化肥使用上有存在在量大与结构不合理的问题。当前长三角地区单位耕地面积的化肥使用量比全国平均水平高出1/3，但钾肥投入不足，氮肥投入过量，缺钾面积耕地已经超过10%。

　　耕地生态安全问题也日益突出。化肥农药加之工业污染，目前长三角适合有机农业生产的用地十分有限。各类农产品有毒物质含量时有检出，相当多的地方已经不适合生产粮食及蔬菜、水果等可食用类农产品。同时酸雨对于土壤的污染也在加剧，酸雨发生的频率在30%以上，有的地区达到60%甚至更多。由于工业化的过快发展，地下水过度开采造成的地面沉降问题也十分突出。

　　目前要在长三角地区实现耕地总量动态平衡已经不可能。但是15个不同城市的可能性相差很大。根据预测，上海市实现耕地总量动态平衡的可能性不大；南京市、无锡市、苏州市、扬州市、杭州市、宁波市、绍兴市难以实现耕地总量动态平衡；南通市、镇江市、常州市、嘉兴市较难实现耕地总量动态平衡；只有舟山、泰州、湖州有实现耕地总量动态平衡的可能性。

　　土地出让的竞争陷阱

　　长三角地区目前是一种外源性、外向型经济发展形态。由于诸侯经济体系的作用，长江三角洲地区在工业化快速发展过程中，土地出让竞争态势也因此而形成。从图1可以看出，除宁波、舟山外，2001年各城市土地出让数量比1999年、2000年有了普遍增加。2002-2003年这一问题表现得更为严重。

　　图1 1999-2001长江三角洲地区工业用地出让状况

　　表1 1996-2001年长江三角洲地区城市工业用地出让价格 单位：（元/ M2）

城市	上海	南京	无锡	常州	苏州	南通	扬州
1996	147.54	148.00	180.00	200.00	202.00	170.00	120.00
1999	214.01	276.55	318.97	213.31	144.07	177.19	302.65
2000	154.63	255.04	280.54	253.88	242.43	173.51	317.61
2001	159.34	188.69	277.89	231.20	221.83	218.19	427.19

镇江	泰州	杭州	宁波	嘉兴	湖州	绍兴	舟山
180.00	120.00	219.00	135.00	225.00	128.00	121.00	164.00
169.09	149.00	220.27	139.31	121.12	234.52	135.52	133.73
146.08	380.67	304.25	125.34	262.39	268.58	158.77	128.30
210.64	415.79	294.52	296.19	220.81	197.54	206.32	262.17

　　数据来源：《中国土地年鉴》（1997-1999）、《中国国土资源年鉴》（2000-2002年）。

　　在工业用地出让面积不断增加的同时，自1999-2001年工业用地出让价格总体呈现下降态势（见表1），其原因在于：从投资资本来源来看，长江三角洲地区正呈现外源性发展态势，各城市经济发展对于外来资本的依赖性不断增强，在这种情况下，各地大都将地价作为调节杠杆，通过扩大土地出让面积、降低土地出让价格，来吸引更多的外来投资。

　　由于长江三角洲地区经济投资具有强烈的外源性，从而使得经济发达地区在投资项目竞争中更具有财政补贴和税收减免的优势，这样就使得城市经济越发达，城市地价越低。

　　虽然经济相对发达城市的市场地价较低，但是由于经济相对发达地区的投资环境更优，这就使得其收益地价反而更高，使得工业投资者不仅可以获得工业生产效率，还可以获得工业用地增值效益，这在一定程度上将导致经济相对欠发达的城市，后发优势难以体现。

　　工业土地出让中的恶性竞争现象若不加以控制，不仅城市领导者的政绩质量难以保证，社会矛盾尤其是农民与政府的矛盾将会加剧，而且工业用地投机行为将会加剧，从而对于土地持续利用、区域工业经济健康发展都将造成不良影响。

　　以昆山工业开发区为例，由于面临来自上海、浙江以及苏州周边地区的过度竞争的压力，当前昆山市的土地出让价格已经从数年前的12-13万元/亩，下降到当前的7-8万元/亩，而土地的实际开发成本则在14-15万元，出让价格仅仅为土地开发成本的1/2；苏州工业园区也是这样，其土地开发成本约20万元/亩，而出让价格仅仅8-12万元/亩，每亩补贴8-12万元。

　　城市地价畸形飙升

　　在工业地价不断下降，乃至出现零地价的同时，由于城市住房消费具有不可转移或难以转移性，城市地价则不断飙升。2003年上海、杭州、南京地价分别位居全国城市地价水平的第二、三、四位。可见，从长三角城市地价的平均水平来看，要远远高于珠三角及环渤海湾经济圈等经济区域。

　　这主要是由于政府部门片面追求资金导向型的城市经营，以解决工业土地恶性竞争造成的财政窟窿以及城市过快发展所需要的巨大投资，而没有将城市经营与城市理性发展进行有效结合。由此使得土地出让金收入业已成为城市政府的第二财政，有的地方甚至已经成为第一财政。

　　有的分析报告认为，2003年全国城市地价上涨速度业已减缓，这不完全准确。近年来全国城市用地扩张十分迅速，城市周边土地由于基础设施、人文环境不够完善，地价自然很低，但其实城市中心地带或发展成熟区地价要远远高于周边地区，因此，从固定区位来看，2003年地价上涨幅度应该十分迅速，而且由此也带来了固定区位房价的快速上涨。

　　地价上涨的核心问题在于城市土地储备制度过分强调城市土地的商业性储备，而忽视城市土地的公益性储备，有些地方提出取消经济实用住房建设，甚至将划拨用地建设的经济实用住房作为商品房出售。这也说明地方政府愿意看到城市房地产繁荣的景象，从而可以获得更多的土地出让金收入以及房地产及土地税费收入。

　　产生上述问题的根本原因在于：现行的土地管理体制、机制、法制还没有能很好地协调不同土地产权主体、土地行政管理主体之间的土地收益分配关系。这与中央政府土地宏观调控功能的弱化不无关系。政府对于土地资源的宏观调控没有适应新型社会经济环境的客观要求（包括政府体制、市场机制等），具体体现在：

　　目标偏向：从当前地方政府对于土地管理的定位来看，就是要服务于地方经济建设，说白了也就是要服务于政府政绩，这就会使得政府所实施的土地管理政策实质上是一种资金导向型的土地管理政策，而不会考虑土地资源功能的整体优化以及土地资源的可持续利用，表现在农民土地收益上，就是克扣和盘剥，以让工业投资者和地产开发商，同时也极大地增强了地方政府的土地财政功能。

　　体制障碍：在传统的国土资源管理体制来看，各地区、各级国土管理部门分属于各级地方政府，而且更为重要的地方政府将经济发展与耕地保护的职能集于一身，而政绩的考核却又是以经济发展为主要依据。另外，农村国土管理部门与城镇国土管理部门相对的独立，从而使得城乡土地统一管理的体制还没有完全确立，城市管理者也存在着城市发展的偏向，这也使得区域土地利用总体规划乃至耕地保护政策对于城市建设的约束力不强。同时，农地质量的监测与保护的工作又主要由农业行政管理部门承担，这也使得耕地数量保护与质量保护工作难以协调共进。

　　机制失灵：当前我国实施的土地用途管制制度主要是通过行政和法规这一直接管制的方式进行的。在实际中，政府直接控制很难达到预期目标，主要原因在于：（1）政府很难根据社会经济发展的客观需要及发展趋势确定合理的控制数量；（2）由于监督和计量的困难，就使控制标准难以得到有效的执行，从而会使实际的耕地占用超过控制标准；（3）由于所有的经济当事人面临着同一用地标准，效率高的耕地占用者无法替代效率低者，从而带来一定的土地利用效率损失；（4）作为土地用途管制机构的国土管理部门，存在土地经营的职能-，因而有时会偏离公众利益。尤其是随着我国市场经济体制的不断完善，单一实施直接管制方式的耕地保护效率较低，特别是加入WTO后，如何借助税费制度、产权安排（如用地许可证制度）等方式实行更有效的土地用途管制已显得迫切。

　　法制缺失：第一，《土地管理法》执法力度不够，从而客观上造成了违法的胆大、执法的胆小的状况；第二，虽然有“破坏耕地罪”的条款，但是当前经济发展已成为是一些地方衡量干部业绩的唯一或最主要标准，加之有关细则不完善，使得这一条款难以执行，当然该条款对于普通老百姓还是很有约束力的；第三，以罚代法的现象较为严重，这也是由于执法难而导致的必然结果。

　　规划失控。当前土地利用总体规划的制订各自为阵，缺乏跨行政区域的土地利用总体规划，不仅使得不同行政区域之间的土地利用制约机制难以形成，而且也难以避免大型基础设施的重复建设和恶性竞争，从而影响了土地资源配置整体效率的提高。除了土地利用规划体系不尽完善，缺乏详细性、控制性的规划约束以及严格的土地利用计划制度外，土地利用总体规划的随意性强，也在一定程度上使得其对于土地市场流转的方向、规模缺乏有效的控制。

　　走出一条土地利用的可持续之路

　　据此，从构建适应长三角土地资源可持续利用管理的土地收益分配关系出发，我提出如下建议：

　　一是打破土地规划的行政区域限制，从长三角区域全面、协调、可持续发展的高度出发，在国家相关部门的协调下，制订长三角土地利用总体规划，从而增强长三角地区经济的整体竞争能力。

　　二是与土地资源垂直管理相协调，实行国有土地分级所有制度，即各级行政部门分别拥有一定数量土地的所有权。而对于公益性强的土地，则主要归中央政府，如太湖水域可以归中央政府，以减少上海、浙江、江苏在太湖治污方面的扯皮。

　　三是在土地用途管制制度实施中，改变当前分配土地占用指标式的直接管制方式，将直接管制方式与税费制度、产权安排-许可证制度相结合，增强杠杆调节和市场调控的力度。

　　四是将城市土地的商业性储备与公益性储备相结合，通过商业性土地储备，抬高经营性强的用地项目（如别墅、高档住房等）的地价，通过公益性储备，降低经济实用住房、普通住房及城市基础设施市场化运作的地价，从而分别在增加财政收入、减少财政补贴方面实现地方经济发展，做强地方财力，但又确保了经济社会的统筹发展。

　　五是针对工业区大量闲置土地的存在，在推进工业区整合的同时，实行无权占有制度，鼓励农民利用闲置土地开展农业生产，并规定持续利用一定年限（如3年）后，农民自然取得承包权，工业区要用地时，则需要重新征收。

　　六是推进农村建设用地市场制度建设。规定只要符合城市规划和土地利用总体规划及土地利用年度计划的要求，农村土地可以直接用于工业、房地产开发等用途，而不需要经过征收程序。

　　七是实行耕地储备制度，确保国家粮食安全，以及实现农产品安全、农产品市场平稳运行。从目前来看，可以开展的耕地储备形式有：农业结构调整型储备、休耕型储备、流转型储备、开发型储备。

　　八是根据2003年颁布实施的《环境影响评价法》要求，有必要建立土地利用环境影响评价制度，着重是建立农业用地开发利用的环境影响评价制度，从而实现土地生态系统的持续运行，统筹人与自然和谐发展。

　　九是建立基本农田的产权补偿机制，适当显化基本农田土地利用的社会效益和生态效益。

　　十是通过土地证券化、土地租赁、完善社会保障制度等多种途径，保护农民的土地权益。