——上海市松江区城投公司城市基础设施建设投融资体制改革探索

　　文/王剑锋

　　地处上海市西南、黄浦江上游的松江，历来就被视为上海历史文化的缩影，这座素有“衣被天下”、“华亭”美誉的东南古城曾经是上海发展的见证。而今，松江依托上海市的工业、外贸、金融、信息、人才等优势，致力于改善投资环境，发展外向经济。弹指一挥间，古城换新颜：从佘山月湖景区到出口加工区，从现代农业园区到大学城，建设中的松江新城以沪杭高速公路为轴，北部展示欧陆城市面貌，南部体现明清建筑风格，"一城两貌"相得益彰...... “种下梧桐树，引来金凤凰”成为所有松江人的共识。然而，一个实力有限的区级财政单位，何以能够在城市建设上频出大手笔？支撑起这样一批批的重量级项目靠的是什么？松江城市建设的源头活水到底在哪里？是深刻的、持续的投融资体制改革，为松江的巨变引入了源源不断的活水。

　　管家代言 政府归位

　　前些年，松江城市基础设施建设遇到的问题其实不比别人少：发展缺项目、投入缺资金、用地缺指标、举债缺偿还能力。靠有限的区级财政，即便是小打小闹，也难免捉襟见肘。但如果守着有多少钱办多少事的老观念，更会失去发展的大好时机，使松江在未来经济格局中处于劣势。

　　松江城市基础设施建设的投融资体制改革，始于上海松江城镇建设投资开发有限公司与上海市松江区建设投资开发总公司的建立。1995年10月，该国有独资公司由松江区政府批准注册成立，实行两块牌子一套班子的管理模式。1997年8月，公司划归建委，从零资产起进入实质性的操作和运行。从此，松江城投公司成为了松江城市基础设施建设的"大管家"，政府逐渐从"运动员"的角色回到了"裁判员"的角色，松江建立起政府推动、市场运作、企业介入的新的投融资机制。

　　城投公司代表松江区政府作为出资人，享有政府赋予的部分收费和财政贴息等政策，通过向市、区二级政府和部门争取工程补贴和专项资金，以及向金融机构或其他部门借款等方式，多渠道、多元化筹措建设资金，实施对松江城市基础设施项目的投资、建设和管理，并利用已投项目和土地资源开发的收益，建立良性的还贷机制。截止到2003年6月，公司的帐面总资产29.8亿元，负债总额16.7亿元，净资产13.03亿元，资产负债率为56.18%，累计自筹资金14.4亿元，借款资金14.8亿元，自筹借款比例为49.3%：50.7%。目前公司下属投资公司十一个，其中，控股公司6个（包括松江污水处理厂、松江自来水公司、上海城通轨道交通开发投资建设有限公司、松江旅游投资公司、松投房产公司），参股公司5个（包括松东水环境公司、松申水环境公司、松江方松投资建设公司、大学城建设发展公司、松江北部原水公司）。主要从事松江大学城、上海影视乐园、轨道交通及土地、供水、房产、建设咨询等行业的开发经营。

　　广聚财源 增资节流

　　投融资体制的改革是一次思想观念上的解放，真正让松江的基础设施建设能够和经济发展并驾齐驱，并成为经济腾飞的推助剂。在松江区委、区政府的领导下，城投公司运转六年来，投资建设的市政基础设施项目达182项，目前对外帐面投资总额3.33亿元。松江污水厂、松江二水厂、方松公路、泗陈公路、区青少年活动中心、区图书馆、区行政中心等都是城投公司的"得意之作"。另外，让城投公司骄傲的是，轨道交通9号线建设的融资任务被城投公司揽在旗下，该项目仅松江段总投资就达45亿元，松江出资约30亿元。目前，公司已与由13个银行组成的银团协商，初步落实了三年的贷款计划，成为全区建设融资的典范。城投公司之所以能够不断地给松江做越来越精致的"装饰"和"美容"，是因为他们在广聚财源、增资节流的原则指导下玩转了资本的魔方。

　　总结公司投融资方面的经验，大致有以下几点：首先，公司以稳定增长的政府财力为依托，不断拓宽融资渠道，完善还贷机制。比如在今年上半年，公司根据国内金融市场的信贷形势和多年运作中树立起来的良好信用，用国家开发银行的低利率贷款归还了其他商业银行的较高利率贷款1.55亿；今年3月，又与其他借款银行协商，要求为总计13.9亿元的贷款降低利率，仅上两项举措，就节约利息款350多万元。最近，公司拟用国内商业银行贷款提前归还松江污水控制工程和松江北部原水工程两个项目的世界银行贷款6604.18万元，可节约利息700多万元。其次，公司加强了成本核算和财务分析管理，努力用最低的成本取得最好的投资效益。公司制定了一系列的制度，对工程建设在设计、施工、结算、销项等环节上进行全过程的监督管理。为了保持较低的负债率，更加合理的融资结构，城投公司一方面加大自筹资金的力度，一方面严格按照工程建设的实际进度，适时、适度地支付工程款，注意资金的周转天数和调拨额度，这样既加速了资金周转，保证了工程的正常进展，又减少了新增借款。再次，公司成功进行了土地储备及其市场运作，以此来创造投资价值。公司将储备的土地余额一部分直接用于房地产开发，一部分上市运作。今年上半年，只九亭和新桥两块土地的上市运作，预计就可分别获得3500万元和5000万元的收益。佘山镇地块8000亩土地也成功签约，第一期定金4.25亿元到帐后，其中的1.6亿作为土地收益已投资用于松江新城建设。

　　长风波浪 更上台阶

　　如果说完善的投融资体制和还贷机制是松江城市基础设施建设的源源清流，那么投资的工程监管就是资金源流的生命线。因为，工程质量和工程效率代表着政府与公司的形象和信誉。城投公司对施工的每一个项目力争做到“三抓”，即“前期准备抓紧，工程监理抓严，决算销项抓实”。在建设单位的选择上，为了防止腐败发生，公司依据“公开、公平、公正”的原则，严格把好招标关，把原来的“接近标底”的方法改为“公开标底”，评标委员的人选也严格从上海市专家评委电脑库中随机抽取，增加了透明度，选择重信誉、有实力、高质量的建筑单位中标施工。在工程管理中，公司与项目办、监理、建设、审价等单位相互沟通，合理确定和有效控制工程造价，核减不合理的费用，监督工程质量，保证节点目标的完成。

　　伫立在松江城市建设投融资体制改革的潮头，城投公司并非是一帆风顺的，任何改革在解放思想、解放生产力的同时，还需要不断探索、不断磨合，才能进一步深化。目前由于地方财力有限，财政除保证建设资金贴息外，用于专项建设资金不多，市各部门的专项补贴也逐年减少，规费收入从以前的七项仅剩三项，城市建设形势的快速发展势必造成资金缺口的加大、举债数额的增加。因此保证资金安全，防范负债风险，建立长效的偿债还贷机制势在必行。公司在加强企业管理、健全土地储备制度的同时，还应设法盘活存量资产，把闲置的非经营性资产变为经营性资产，把无偿使用的资产变为有偿使用资产。例如，按照城投公司的设想，区行政中心、青少年活动中心建成后，对原机构和办公楼等场地进行资产置换，将所得收益注入城投公司；对已建成的经营性项目，如自来水厂、污水处理厂等通过包装出售或出让，回笼建设资金，以扩大再建设。

　　“四两拨千斤”、“以小搏大”，可以说是松江城市建设思想的核心内涵。通过改革，国外资金、社会资金、民间资金被有效地调动起来，下代人的钱、明天的钱统统为今天的松江建设服务，国有资本的控制力、影响力和拉动力在资本运作中被不断加强，实现政府了投资成本最小化，效益最大化。随着社会投资范围的不断扩大，投融资平台构建的空间将越来越宽广，如允许和鼓励民营企业、外资企业进入经营性公用事业或有盈利预期的基础设施投资，鼓励公用事业企业上市融资，积极探索采用BOT、股权融资等国际通行方式等，为城市可持续发展提供强劲的资金动力。松江的崛起，对于促进长江三角洲地区经济一体化，具有重要的现实意义和深远影响。随着松江区被列入上海市“一城九镇”的新城建设示范城，新一轮建设发展的高潮随之到来。乘改革的长风，破万里的浪涛，是松江今后的发展方向。