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| 《中国改革》：以市场机制推动长三角一体化 |
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| NEWS.SOHU.COM 2004年06月01日20:18 来源：中国改革 |
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引题：目前阻碍“长三角”经济一体化的主要因素是各自为政的行政体制和行政摩擦。出路是，以市场机制为基础，通过协调各地区的竞争规则和经济发展战略，以及通过更深层次的改革开放，建立一个不被行政关系和垄断力量扭曲的区域共同市场，使区域内真正的市场主体进行充分的、有效的、公平的市场竞争，实现区域共同市场内资源的高效率配置。
南京大学长三角研究中心执行主任 刘志彪
目前，长江三角洲地区的学者和地方政府在讨论如何实现"长三角"经济一体化的过程中，所酝酿的各种方案和构想都十分正确地指出了这样一种事实：即目前阻碍“长三角”经济一体化的主要因素是各自为政的行政体制和行政摩擦。
在江、浙、沪三地，现在有三套比较流行的"方案"，不妨对此做一些深入的分析。
方案一：由国务院批准设立"长三角经济特别行政区"，在不改变原行政区划的前提下，由国务院牵头，三省(市)共同协商，消除各地财政边界。"特别行政区内"以合并的当年财政收入为基数，按各地财政收入在区内所占比重为依据，确定财政分配份额，并划归原属省市政府使用。这是一种比较温和的一体化方案。但是我认为除了具有操作性差的根本性缺陷外，最主要的是没有真正解决涉及到现有地方政府功能的改革。财政边界不等于行政割据边界，即使消除了财政边界，也不等于就消除了“长三角”的行政割据边界。“长三角”地区（全国其他地区也不例外）行政割据的发展局面，是中国在市场体系发育不良的前提下，对地方政府的发展功能定位不当造成的。地方政府在市场运行中“越位、错位、缺位”的根本原因，既与竞争性国有经济的大量配置有关，也与现行干部管理体制下地方政府官员自身的政治利益有关。前一问题使其具有行政干预的可能；后一问题使其具有行政干预的现实动力。更为重要的地方政府官员自身的利益问题，即按地区经济增长业绩考核、提拔、任用干部的体制问题。
方案二：类似于原"上海经济区规划办"，由国家成立"长江三角洲经济管理局"，该机构从经济运行的全局出发，着眼于构筑区域经济总优势，对"长三角"的经济发展进行有计划地调节和控制，统一规划、协调和实施三角洲内经济事务。赋予"管理局"规划、决策和协调的职能与相应权限，以避免"规划办"只有协调职能，却无决策权力的尴尬。这是一种较为激进的一体化方案。这一方案涉及到现有地方政府行政权力的调整和改变，具体来说一是要上收一部分重要的经济决策权；二是要在中央政府和地方政府之间重新成立一个凌驾于省级地方政府之上的新的权力机构；三是要增加新的行政运作成本和承担非常复杂的协调事务。对地方政府的收权会不会受到其抵制我们暂且不论，新的协调机构能不能比现有的松散型协调机制更有效率也要打上一个问号。更为重要的是，这种以不信任市场机制运作效率的一体化思路，一定会比统一市场的利益协调方式更为可行吗？
在比较流行的两种方案之外，第三种方案已经引起部分海外媒体关注。据说这种方案"建议中央考虑扩大上海行政版图，将邻近的江苏昆山、浙江嵊泗等市县纳入上海行政区划，实现长江三角洲龙头扩容"。与上面的两种方案相比，这"第三方案"更加"激进"。这一个方案虽然可以解决某些问题，比如上海的发展空间、上海及周边产业群的整合与升级等，而且，从历史到现实，这些地区经济上与上海的联系本来就非常紧密，打破行政区划可以得到制度方面的许多效益，但是第一，由于涉及到复杂的地区利益关系的平衡，这个方案只能更加激化现在的矛盾，恐怕也是上海方面的一厢情愿。第二，解决行政体制所造成的发展问题，不能仅从行政体制的调整来考虑，而要从建立统一市场的角度来考虑，否则只能像以前计划经济年代那样，落入行政关系调整的怪圈。我国以前“条条、块块”关系的调整，都是在市场不发育的情况下，对集权分权状态的政府内部调整，由于没有充分发育的市场机制支撑，每次调整都没有实质性成效。第三，如果中国某一地区行政割据现象严重，就采取撤并现行行政地区的做法，那么统一版图中的行政区建立的严肃性何在？把整个长江流域都归并起来又能怎么样？
最为迫切的是矫正竞争秩序
美国有那么多的州，州际竞争也非常激烈，但并没有听说人家不断地调整州际间的行政版图。欧盟一体化经济体的建立，也是以建立统一市场为基础，并没有改变国家之间的边界。为什么我们有些人一说要搞一体化经济区，就会想到改变行政区域的界线？
虽然目前长江三角洲地区的经济竞争，在性质上是在一个主权国家内部的区域经济竞争，但是由于中国经济体制转轨时期的特征，在市场利益主体和竞争主体方面形成了两个独特的层面：一是企业主体，其中包含大量参与竞争的国有企业和国有控股企业，它们主要是在听命于地方政府的行政决策；二是地方政府主体，目前它的职能被界定过宽，参与市场运作的功能依然十分强大，在一定程度上也是市场利益主体和竞争主体。因此我们经常可以看到的是，在经济体制转轨时期，地方政府主体经常代替企业主体进行决策。由于地方政府机构的行为并不必然是国家的主权行为，而经常是一种具有利益边界明确的、以行政垄断为特征的企业行为，或者是一种“准市场化”行为，因此这种制度结构下的市场竞争，必然是寻求地方行政区域边界内的垄断利益最大化，或地方行政区域边界内的垄断成本最小化，一方面要防止区域内利益“外溢”，另一方面区域内发展成本最好是由别人承担。这必然会导致利益独立决策前提下的区域之间的盲目竞争，必然是市场竞争的行政扭曲和资源配置的高社会成本。
在现代市场经济中，国家的根本利益需要在政府全面的政策框架指导下，通过有效的市场竞争来实现。各地的残酷竞争和单一努力，只会强化盲目建设和资源浪费。为了在长江三角洲地区大市场范围内推动实现有效竞争，该区域要在中央政府的统一指导下，通过协调各地区的竞争规则和经济发展战略，建立一个不被行政关系和垄断力量扭曲的区域共同市场，使区域内真正的市场主体进行充分的、有效的、公平的市场竞争，实现区域共同市场内资源的高效率配置。
欧共体的经验可以借鉴
地方政府参与盈利性市场的竞争，是我国特别是长江三角洲地区三地行政割据、过度的盲目建设的根源。在今后相当长的一段时期中，一味要求地方政府完全退出市场竞争，可能并不一定符合中国的国情。因此可能需要特殊的制度机制以解决地区经济发展的行政协调问题。在这一点上，欧共体创建和运行的经验尤其值得我们学习。
从1951年4月18日建立的欧洲煤钢共同体，到1957年3月25日欧洲经济共同体条约和欧洲原子能共同体条约的签署，再到1993年11月1日欧共体马斯特里赫特条约的生效，以及世纪初欧洲货币联盟的建立，欧洲联盟走过了半个世纪的艰难历程。当然欧洲各个主权国家之间的联合不能拿来与长江三角洲区域共同市场的创建进行简单的类比，但是在中国，如果没有强有力的中央政府的主导作用，不对现行的行政关系和地方政府权力结构的做一定的调整，那么我们可以断言的是，在现有行政格局中它可能并不比欧盟的经济整合容易多少。
想当年法国外交部长舒曼所提出的重新整合欧洲的方案在众多方案中之所以显得比别人高明，是因为他避开了在广泛领域中讨论欧洲未来的统一问题，而是抓住煤炭和钢铁工业这种具体的领域制定统一欧洲的切实可行的计划，在法国、德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡等欧洲六国内部建立没有关税、没有配额、没有其他进入壁垒，从而可以实现煤钢产品生产流通自由化的共同市场。
为了顺利地实现三地的合作和创新，要在全国统一的法律和政策体系的指导下，逐步修正和统一各成员地区的地区性法规和政策，废除与一体化有冲突的地区性政策和法规，协调各地既有的经济社会发展战略，以有意识地适应区域经济一体化的需要。
长江三角洲地区一体化发展格局的塑造，要从校正该地区的竞争秩序做起。因为对竞争的扭曲，会阻碍经济一体化的进程。如果长江三角洲各个成员地区的地方政府都按其所在地区为边界制定市场竞争规则，那么一体化的市场将根本不可能自动产生具有经济理性的利益边界，相反会导致大量的经济歧视和进入市场的行政壁垒问题。因此实施统一竞争规则的根本目的，就是要阻止单个企业、企业群体或者成员地区的地方政府在一体化市场内部创造那种有损于经济一体化的行为和壁垒，如行政垄断和地区封锁政策等。
企业是一体化的主要推动力量
为了加速长江三角洲地区经济一体化的进程，在目前中国经济发展阶段，我们还要大力鼓励在共同市场中进行跨地区的企业兼并重组活动。各地企业之间的资产兼并重组活动，是实现长江三角洲地区经济一体化的最有效的微观基础和制度平台。这是该地区经济一体化制度设计中，最需要学习欧共体的地方。假如一个以上海汽车为龙头的企业集团兼并重组了处于江苏和浙江地区的汽车产业，其一定会按照比较优势的原则在企业内部配置生产力，比如把制造基地和零部件生产放在江苏和浙江，而把营销中心和研发中心及其管理总部放在上海，这样就实现了汽车产业在该区域的一体化，而不会在三个地区都搞同样的整车生产和装配，也就是不会再搞汽车产业的盲目重复建设。
因此鼓励跨地区的企业兼并重组活动，可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应，加速长江三角洲地区产业发展一体化机制的形成。正是因为看中这一兼并重组的一体化效应，1957年3月25日欧共体成员国签订的《罗马协议》中就没有包含一个西方国家通常所重视的具体的兼并控制方法。按照学者班克斯的说法，这不是一种轻率的做法或失误，而是欧共体深思熟虑的结果，其本来的愿望是要利用兼并许可政策加速欧洲经济的一体化进程。另一方面，欧共体委员会强调需要考虑开放条件下的全球竞争，以及非欧共体企业的竞争，因此在兼并的基础上逐步形成在全球运作的巨型跨国企业集团也是十分必要的。
在中国经济目前的发展阶段，由于过去分散主义导向的盲目重复建设在长江三角洲地区遗留下了大量的无效企业和无效项目，造成区域经济结构和产业发展的高度低水平同构，同时我们又面临着西方发达国家巨型跨国公司集中进入长江三角洲地区市场的竞争威胁，所以为创造该地区更大的市场容量和建设中国的巨型企业。长三角地区建立协调性的竞争规则，就要把大力鼓励和积极推动该地区企业特别是上市公司的兼并重组活动，作为目前经济一体化的重要手段和基石。
把推动长江三角洲地区三地区企业特别是上市公司的兼并重组活动，作为经济一体化的重要手段和基石，具有特别重要的现实意义。例如，在三地沿江和沿海开发开放过程中，基础产业的建设要先行。电力、港口、码头、桥梁、高等级公路、机场等都是沿江、沿海开发开放的先导性产业。能否高效率地建设这些基础产业，决定沿江、沿海开发开放战略的成败。为了吸取以前大规模建设中盲目重复建设的教训，应该打破过去行政关系的地域壁垒，运用市场经济方法整合三地的基础设施投资和产业运作方式。具体来说可以用资产重组和企业兼并为手段，组建若干个一体化运作的巨型控股企业集团，如在港口设施的建设上，目前上海的港口建设规划与宁波港的建设、江苏沿江的某些港口建设是有很大的冲突的。解决这类问题的思路是可以在更高的层面上组建若干个港口股份公司，这样既可以以防止新一轮的基础设施和支柱产业的盲目建设，也可以在一体化的企业内部形成区域竞争和协调能力。
再如在机场的利用和建设问题上，由于沿江沿海最有可能形成的产业带是以电子信息、医药、新材料为代表的高技术产业，这些产业对航空运输的依赖度很高，特别是电子信息产业，尤其需要有服务良好的航空港的支撑。因此要把电子信息产业建设成为长江三角洲地区的第一主导产业，就十分需要通过资产重组建立跨地区的机场股份公司，通过企业内部的协调，达到各地货运机场的联合协调，增加货物进出口通道和加快货物进出口速度的目的。
在此基础上上，长江三角洲地区的更高和更深层面的开发开放，还要考虑自由贸易区的建设，以进一步提升区域竞争的水平。目前在世界范围内正在形成各种自由贸易区，如北美自由贸易区、欧盟自由贸易区、东盟自由贸易区、日韩自由贸易区，深圳也在与港澳商谈建立港澳深自由贸易区。这些自由贸易区比WTO更加开放，可以让企业参与零关税条件下的全球化竞争。长江三角洲地区三地政府要积极向中央争取条件建立有三地投资参加的、利益共享的自由贸易区。
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