备受关注的深圳行政体制改革试点方案终于揭开了“面纱”，今天出版的深圳市政府公报全文刊登了《深圳市深化行政管理体制改革试点方案实施意见》（以下简称《方案》）。

　　社会安全功能强化

　　新的深圳市政府机构，由35个部门组成，其中，市政府办公厅和组成部门21个（民族宗教事务局不计机构个数），直属特设机构1个，直属机构12个（地方税务局、知识产权局不计机构个数）。其中，发展和改革局、贸易工业局等12个机构为新组建和新设立，人口和计划生育局等9个机构为调整和更名的部门，而教育、文化、体育、卫生等剩余部门则保留不变。

　　从机构设置来看，深圳市社会科学院院长乐正认为，此次改革体现了三大亮点：一是经济部门对经济的微观管理功能弱化。主要转向制定市场秩序和中长期规划。贸工局、发展和改革局等“经济”味儿很重的部门，其职能设置无不清晰地体现了这一原则。

　　二是政府的社会安全、公共服务功能被强化。从社会管理出发，比如，城市管理办公室升格为城市管理局，为公共提供服务的比如食品药品监督管理局、安全生产局、质监局等都得到了强化，在合并、撤销很多经济管理部门的同时，继续保留了教育文体等部门。在精简公务员队伍的背景下，却为公安部门增加了3000个编制。

　　第三，政府的决策与执行，政府投资项目的制定与实施适度分离。比如，将深圳市规划国土局分拆，分别建立了规划局、国土资源与房产管理局，其中规划局主要负责城市规划、勘察设计及地名管理职能，国土资源和房产管理局则主管全市土地、矿产、测绘、住宅与房地产以及住房制度改革工作，而原市住宅局承担的经济适用房和其它政策性住房的组织建设职能划归市建筑工务署。

　　健全目标管理责任制政府的民主、科学决策成为改革强调的一个重点。《方案》称，政府将建立健全行政决策咨询机制，实行重大决策的咨询、论证和责任制，政府的组成部门要根据工作需要组建专家学者及企业界等各界人士组成的决策咨询机构。另一方面，有关跨部门的行政决策和执行工作，一般不另设议事协调机构，由主办部门负责跨部门的决策研究和执行实施，完善政府部门之间的联席会议制度。

　　机构臃肿、人浮于事、行政效能低下等，是政府部门最常见的“痼疾”。

　　改革方案针对此疾所开的“药方”是：推行目标管理责任制，建立健全政府绩效目标体系及绩效评估、测评、审计制度。探索部门预算与部门绩效考核、部门占有公共资产与部门绩效考核挂钩的新机制。推进电子政务建设，整合信息资源，实现互联互通、资源共享。合理划分市、区政府事权，充分发挥区政府积极性、主动性。

　　强化对政府行政的监督制约机制被细化为如下措施：积极推进政务公开，发挥人大、政协、各民主党派、社会公众以及新闻媒体对政府部门的监督作用，探索建立社会性的监督委员会，拓宽社会对政府行为进行有效监督的渠道。在管理人、财、物的机构中，探索建立不同阶层人员组成的审议会或理事会，对相应重大问题进行集体审议，并对其行政行为进行监督。提高政府机构设置、行政权力行使与监督等工作的法治化、规范化、科学化水平；改革完善行政执法体制，规范执法行为，建立健全执法监督体制。真正做到有权必有责，有权受监督，侵权要赔偿。

　　“大处制”解决“位子问题”

　　“位子”是改革中最为敏感的问题之一。《方案》规范了层次和级别：局级机构的内设机构按正处级建制；副局级机构的内设及下设机构按副处级建制。处以下原则上不设科。推行“大处制”。编制不足5名的不设内设机构。现有编制4名及以下的内设机构原则上应予以撤并。

　　部门领导职数的确定：部门领导一般配1正2副，个别综合部门可配1正3副，情况特殊的可配1正4副。合并（合署）单位的部门领导职数，在过渡期内可超现行标准多配1至2名，以后逐步消化。市直机关各部门原则上不配备技术领导职数。

　　内设机构领导职数的确定：编制为5至7名的，配1正1副；编制为8名以上的，配1正2副。合并（合署）单位合并的内设机构以及实行“大处制”的处室领导职数，在过渡期内可按现行标准多配1名，以后逐步消化。

　　部门人员编制的核定：根据部门职能配置、工作任务及实有人员情况对现有编制作适当精简。对职能增加后工作量增加不多的部门，一般不予增加编制；对职能划转的，要连人带编相应划转编制。

　　雇员员额的配备：离退休老干部服务岗位、工勤岗位、辅助管理岗位，以及少数专业性、技术性岗位可核定为雇员编制。离退休服务人员雇员编制按机关（含党务、后勤不独立的行政事务机构）离休干部每10名配1名，退休干部每30名配1名的比例配备。机关离退休干部特别多的单位，应低于这个标准配备。机关工勤雇员编制按行政编制的10%—12%配备，市委大院和市民中心办公的单位按行政编制的10%配备，单独办公的单位按行政编制的12%以下配备。

　　“以人为本”、“平稳过渡”使这次改革方案尽可能地化解了阻力。《方案》明确提出，本次行政管理体制改革主要涉及政府机构以及职能的重新调整，行政编制及行政事务编制总量基本保持不变，不实行离岗退养政策。

　　应本着以人为本、平稳过渡的原则，公务员从机关（含行政事务机构）调整到事业单位的，在过渡期内原有待遇保留不变，待事业单位岗位津贴政策出台后再予调整。现有局、处领导在机构设置调整后，凡未能安排领导岗位的，全部改任为相应级别的非领导职务（不受非领导职数配备标准限制），如这些人员调整工作岗位或退休，在改革中因改任而突破标准配备的局、处级非领导职数相应取消。

　　改革方案设计者之一马敬仁：以人为本服务为本绩效为本

　　就此次改革方案的一些关注度较高的问题，记者昨日六问马敬仁教授。

　　管理模式全面创新问：作为起草者之一，您认为这个方案最大的特点是什么？作为中编办行政体制改革的试点城市，深圳的行政机构设置是否在全国独一无二？与其它地方最大的区别是什么？

　　马敬仁（以下简称“马”）：我觉得这个方案最大的特点就在于：它是对政府管理模式的全面创新。在设计方案时，我们的基本思路是“以人为本、服务为本、绩效为本”，在这个原则上，重新配置政府的职能和事权，在决策、执行、监督相互制约、相互协调的基础上，创新政府管理模式。

　　在副省级以上的城市中，深圳的行政机构设置应该是独一无二的。与其它地方相比，区别主要体现在：别的城市的改革，往往是就某一个方面，比如行政审批制、政府部门协调机制等单项的改革，而深圳的改革是一个整体的、系统的改革，是要建立起一个发达的市场经济体系所需要的法治、民主、廉洁、高效的服务型政府。

　　决策部门越来越少问：从决策、执行、监督这三个角度出发，方案如何体现这三者之间的关系？

　　马：行政决策、执行、监督相对分离、相互协调，是十六大报告中提出的。深圳此次改革，主要是强化了政府决策的科学性、民主性，加强了咨询机构在决策中的作用，同时强化市民和专家对政府的决策参与。注意提高决策的质量和效果。

　　从执行的角度来看，35个政府机构当中有21个属于政府组成部门，还设置了一些“署”，如建筑工务署，按照决策机构和执行机构相分离的一些思路，实现了决策和执行的相互协调。同时注意克服“部门行政”的弊端，建立了如部门联席会议制度、综合行政服务大厅等设施，对跨部门的行政决策执行，由副市长牵头协调，从而加强了综合行政的力度。从趋势看，深圳的政府决策部门会越来越少，执行部门会越来越多，现有的21个部门还会分离一些执行机构。

　　关于监督，主要体现在方案中加强了监督制约机制和绩效评价机制。

　　方案没有完全到位问：方案具体措施与总体思路之间的契合度有多高？

　　马：我觉得，具体的方案离目标还没有完全到位。这要根据改革的深化，尤其是随着公共管理主体的多元化的发展，过去由政府一味承担的公共事务，将来由企业、民间机构和一些非政府组织承担一些，以及公共服务社会化的纵深发展，逐步到位。

　　我认为，真正建立服务型的政府，要经历三个阶段，一是重组阶段，重新划分行政事权，建立起架构模式；二是法制规范阶段；第三才是全面实施阶段，深圳现在处于第一个阶段。

　　改革亮点：服务问：改革力度最大体现在哪些地方？亮点在哪里？

　　马：深圳的改革，是从计划经济条件向市场经济条件转化，一个管制型的“大”政府向服务型的“小”政府转化的历史性的开始，其最大的力度，体现在政府职能和管理模式的完全改变，不是体现在某个局部、某个部门具体的改变上的。

　　同样从这个角度出发，我认为，“服务”两个字，是改革的亮点。具体说来，亮点之一，是改革的整体思路，前面已讲过；二是组织模式，大系统、大行业设立机构，决策、执行、监督三者既分离又协调。还有一大亮点，就是深圳市委、市政府的理性实施，从方案的酝酿、到实施意见确立，改革的启动、推进，总的实施意见的确立，使改革准确、到位、有序地进行，包括现在以公报的形式正式公布方案，可以感受到一种计划、步骤和理性。

　　公务员编制全国倒数第二问：深圳的公务员队伍会在数量上有什么发展趋势？基本稳定？稳步上升？队伍会精简吗？

　　马：公务员的数目不是越少越好，而是适度。这个适度，就是看其提供的公共事务的质与量。现在，深圳全市政府机关的公务员编制是7600人，在全国大中城市中数量是倒数第二，应该说，深圳的公务员队伍属于比较精干的。从未来的趋势来看，有些部门增员的空间比较大，如公安队伍，今年就增加了3000个编制。另外，就是政府雇员，主要是指提供服务型、辅助性岗位和社区服务的人员，这一部分的增员空间也较大。随着编制的法制化不断完善，深圳的公务员队伍会逐步稳定发展。

　　主要阻力：职务配置问：改革的阻力大吗？为什么？

　　马：这次改革经历了很长的酝酿期，方案在酝酿的过程中曾经遇到过较大的阻力，因为任何一项改革都涉及到权力和利益的重新配置过程，也可以说“重新洗牌”，这期间肯定会遇到阻力。另一方面，因为经历长时间的酝酿，这个方案在公务员队伍中得到的认同度越来越广，改革阻力得到了克服。

　　我觉得，阻力主要体现在一是职务的配置上，改革涉及几十个局级干部、几百个处级干部岗位的重新配置，有一定压力，但方案所定的“老人老办法、新人新办法”原则，应该是稳住了主流；阻力之二是体现在业务的配置上，一些部门的业务怎么裁、怎么定。第三个阻力，应该是对新的行政模式的承受度、适应性上。（马敬仁，深圳大学管理学院教授，深圳行政体制改革方案设计者之一）

　　深圳市人民政府职能将转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来。

　　记者手记 公报形式显深义

　　从两年多前，第一次获悉中编办选择深圳作为行政体制改革的试点城市那一刻起，记者就在等待着这样一个场面：深圳市委市政府召开一个隆重的新闻发布会，对外宣布深圳将启动行政体制改革，一场轰轰烈烈的活动正式拉开帷幕。

　　然而，没有这样的场面。今天，没有新闻发布会，之前没有任何的征兆，这套各方关注已久的行政体制改革方案，以政府公报的形式，全文公开。

　　深圳试点行政体制改革的意义已勿需再述。一个市场经济条件下的社会，应该是一个法治社会；一个市场经济条件下的政府，也应该是一个法治政府。

　　从这个意义出发，记者倒认为，深圳市用政府公报的形式，而非新闻发布会的形式，推出这个称得上“重磅炸弹”的信息，倒显出某种深义。

　　深圳市迄今为止，并没有正式授予任何人代表政府发言，但政府公报可以代表。选择公报这个“发布平台”，在我们的预料之外，细究之下却发现，改革是为了规范，那么，发布改革信息的方式也规范化，不正在情理之中吗？

　　建立适应社会主义市场经济的服务型政府，深圳此番所作的，不是小动作，而是一个系统工程，完全是一个“立”的工作，其涉及的是政府架构和职能的重新划定，是深圳的公务员队伍每一个人的重新归位，力度之大，容不得半点差池。

　　深圳此次改革，一方面，是面对外界的各种探究的目光，却始终不露“庐山真面目”，十分低调；另一方面，制定方案，适时启动，该调整的、该合并的、该任命的，进行得紧锣密鼓、热热闹闹。到今天，大局已定，再对外正式亮相，因为，它已经不会经不起一点风吹草动了。

　　“按照社会主义市场经济发展和世贸组织规则的要求，把政府职能真正转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，并由过去偏重于发展经济转向发展经济与社会管理并重，推进社会整体发展，积极构建服务型的责任政府。强化政府职能的公共性。大力提高政府部门的公共利益和公共责任意识。强化政府公共决策职能，加强政府行为的全局性和整体性。加快建立公共财政体制，全面推行部门预算。推进政府公共事务的社会化和市场化。将能通过市场解决的公共服务以适当形式推向市场，政府尽可能地退出。

　　将一些专业性、技术性、事务性工作，从政府职能中分离出来，交给行业协会和其他中介组织承担。将部分社会公共服务职能交由区、街道办事处或委托社区承担，完善社区的综合服务职能。

　　市政府负责人就《若干规定》答记者问

　　“三限制一严格一放开”抵制四种腐败现象

　　问：出台《关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的若干规定》（以下简称《若干规定》）的现实意义明显吗？

　　答：目前，深圳工程建设领域的腐败现象仍然存在，这就暴露了制度建设仍然不完善，集中表现在以下四个方面：一是通过资格预审插手和干预工程招投标。原来的招标办法是：招标人可以根据招标工程的需要，对投标申请人进行资格预审，目的就是选一家好的施工单位。但实际上，个别领导干部利用资格预审的权力，包庇个别投标人、排斥潜在投标人，甚至帮助包工头策划挂靠事宜。由于有的领导干部插手和干预工程招投标，使围标、串标和挂靠现象屡禁不止，依附工程的行贿、受贿行为时有发生，严重干扰了有形建筑市场的正常秩序。

　　二是有的投标人采取串通投标甚至围标等方式谋取中标，破坏公平竞争。

　　三是工程甲方利用参与评标影响专家的评审。过去评标工作由招标人组建的评标委员会负责，评标委员会三分之二以上的成员由招标人从市建设行政主管部门或者有关行政管理部门的专家库中随机抽取。这就意味着三分之一的评标成员可以由招标人自行安排。招标人既组织资格预审，又参与评标打分，容易使暗箱操作合法化。

　　四是把一般工程拖为应急工程，规避招投标。过去规定，经相关会议批准的应急建设工程，不适宜进行公开招标的，可以邀请招标或者直接发包。

　　有些工程本来有足够的时间进行设计、招标、施工，但工程甲方有意拖延时间，到工程交付使用的期限所剩不多，临时申请该工程为应急工程，一旦申请得到批准，就可以“依法”想给谁做就给谁做。

　　问：与11年前的《深圳经济特区建设工程施工招标投标条例》相比，《若干规定》有什么进步之处？

　　答：从内容上看，《若干规定》的亮点可以归结为“三限制一严格一放开”。

　　其中，“三限制”表现在：一是限制针对具体工程项目的资格预审，改由专门机构集中预选承包商。

　　《若干规定》明确：工程甲方不得在工程招标过程中对承包商进行资格预审；确需进行资格预审的，必须经过市政府办公会议批准，且其资格预审必须按照规定的程序和方法在建设工程交易服务中心进行。

　　二是限制工程甲方参与评标。《若干规定》第十五条第一款第（二）项和第（三）项分别明确：建设工程的招标人不得委派代表参加专家评审小组；非经市政府办公会议批准，建设工程的招标人不得委派代表参加评标委员会。

　　三是限制应急工程自由发包。《若干规定》明确，市政府办公会议认定的应急建设工程，“应当在符合投标报名条件的建设工程预选承包商名录中采用抽签方式确定中标人”。

　　还有，严格实行“低价中标”。《若干规定》明确“建设工程实行低价中标”，即对简易工程项目，不再进行评审，一律实行最低价中标，对非简易工程，采取从最低价开始评审的方法。

　　“放开”的是对于投标人数的限制。过去有关的法律、法规规定，实行公开招标的工程，投标的人数为7—11人。《若干规定》将其调整为：投标人数不得少于11人。而且不设上限，即凡是符合报名条件的投标人，都可以参加投标。

　　问：深圳在遏制建设工程领域腐败问题还有哪些做法？

　　答：解决建设工程领域的腐败问题，是一项复杂的系统工程。我们在出台《若干规定》着力从制度上预防腐败的同时，还将努力从体制上筑牢防线。

　　市政府在今年的机构改革中，将建筑工务局从建设局独立出来，组建了正局级事业单位———建筑工务署，定编300人，代表市政府负责除公路、水务以外由政府投资的所有工程的建设，其他的职能局不再设基建办，不再管工程。

　　问：《若干规定》颁布已有一个多月，实施情况如何？

　　答：《若干规定》自今年4月颁布实施以来，新到市建设局办理招投标手续的工程共22个，这些项目全部采取符合资质条件报名方法，并在招标文件中明确不派业主代表参加评标，使合格的投标人数大量增加，大部分施工项目有40个以上的合格投标人，最多的达到98个。投标人数多是好事，但太多了也会造成社会资源的浪费，解决这个矛盾也要靠市场自身来调节。

　　预选承包商工作方面，现已制定了预选承包商名录管理办法、建设类企业信用档案管理办法等规范性文件，目前正在筹备申请报名和考核工作。

　　深圳全力规范建筑市场建筑工务署编制不减反增

　　规范建设工程招投标管理是完善社会主义市场经济体制和从源头上防治腐败的最佳结合点。昨天，深圳市委、市政府召开加强建筑市场管理大会，要求加强对建筑市场的监督管理。

　　会议由深圳市副市长吕锐锋主持。深圳市委副书记、市纪委书记谭国箱表示，前不久出台的《关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的若干规定》是规范建设工程招投标管理，强化政府投资管理和改善投资环境的重大举措。常务副市长许宗衡要求建筑工务署模范执行招投标的有关规定，为规范全市招投标管理起到示范作用。

　　据了解，在新一轮机构改革中总体趋势是精简机构和人员的大环境下，深圳市将原来是副局级的建筑工务局升格为现在的正局级事业单位建筑工务署，将原来60多人的编制定编为300人，改革力度非常大，就是要建立政府投资管理责任制，使建筑工程管理体制不断适应市场经济发展的需要。（吕冰冰）（来源：南方日报）