本刊记者 杨柳

　　随着行政许可法的颁布实施，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话

　　即将在7月1日颁布的《行政许可法》规定，凡是属于具体行政行为：许可的核发、许可的监督检查、许可的收回变更、许可以前的审批等都属于人民法院的行政诉讼受案范围之内。政府过去许多以行政审批为手段与民争利的行为，在《行政许可法》颁布后都将明确定为违法，部分公务员因此担心这是否会出现告官的诉讼高潮。

　　《瞭嘹望新闻周刊》就此问题采访了部分行政法学专家。

　　三大条件公民方便维权 “行政许可是公民的权利，不是政府的恩赐”，国家行政学院公共管理部主任吴江教授在接受采访时说，“《行政许可法》是用法律的形式约束政府行为，禁止政府的随意性”。根据《行政许可法》的规定，行政许可实际上是行政机关依法对申请人是否符合许可的标准和条件而进行的一种审查，这对行政机关不仅仅是一种权力，更是一种责任。行政机关不履行或者不积极履行责任，就将构成失职，受到法律责任的追究。对于政府的违法行为，当事人都可以提出申诉，包括复议、行政诉讼等办法。

　　行政法学专家认为，《行政许可法》为公民维权提供三大方便条件：

　　首先，《行政许可法》明确了主体机关及许可机关的责任和义务，方便公民维权。《行政许可法》对主体机关作出明确界定，中央、省、自治区、直辖市的人民代表大会和政府有行政许可的权限，其他没有规定的机关都不具备许可的资格。在7月1日以后，越权审批、内设机关审批、机构合并后仍然掌握权力的单位审批，这些没有行政许可审批资格的审批都将是违法的。此外，针对现实生活中行政审批泛滥的问题，《行政许可法》还明确了一个前提：行政机关的责任是审查，审查当事人是不是符合条件。

　　其次，《行政许可法》规定了一些过去没有明确的公民权利。其中较为重要有两个，一个是当事人要求听证的权力，当事人通过听证可以维护自己的知情权；另一个是许可收回要求补偿的权力。国家行政学院杨晓军教授认为后者是“非常大的进步”。《行政许可法》实施前，行政机关出于公共利益的考虑收回过去给予当事人的许可，如果当事入团许可收回受到损失，对于这种损失行政机关是不予以补偿的。现在，《行政许可法》规定收回许可造成的损失要予以补偿。

　　第三，《行政许可法》作出许多制度性的规定，为公民提起诉讼提供了诉讼的标准和输赢的标准。杨晓军教授介绍说，以前申请行政许可在很多领域是没有时间规定的，审批程序可能被搁置一年半载，申请人反复找行政机关，容易发生行贿和索贿。而《行政许可法》规定行政机关核发许可在20-30天内作出决定。20天是正常期限，如果时间不够，机关负责人批准可以延长10天。现在有了这个标准，明确了胡过规定时间，当事人可以起诉追究行政机关的法律责任。

　　终结六大习惯违法行为

　　行政机关的一些习惯行为在《行政许可法》颁布后，将成为违法行为。杨晓军教授将应当被禁止而又可能出现违法的行为归纳为6类：

　　一是应禁止随意增加增设行政许可的做法。按照法律规定，行政机关只有四家可以增加增设行政许可，地方官员已经没有这种权力。地方官员随意增加增设行政许可有两种可能，一种是在法定的许可以前增加一道或几道前置性的审批和许可，另一种是由于很多行政机关对什么是行政许可在认识上还有偏差，增设一些没有冠以“行政许可”之名的行政许可。杨晓军教授认为，“在这种情况下，不知不觉地生出许多行政许可的可能性是极大的”。

　　二是应禁止行政机关管理过程中习惯用行政管理的手段，用行政许可的手段来实施行政管理。杨晓军教授解释说，过去强调规范，就要收权，结果一放就乱，—管就死。死主要就是把权力上收，过去是把权力放到市一级，现在收到省—级或者国家一级。这种管理方式来源于计划经济体制下的一种管理，就是给下级机构资源，要是乱了就把资源收上来。过去的计划经济实际上是审批经济和许可经济，所以在经济管理领域，这种习惯还是普遍的。

　　三是应禁止实施行政许可环节过多、手续繁瑚、时限过长。不把行政许可的条件、规矩公开，“暗箱操作”，老百姓办事很难。

　　四是应禁止重许可、轻监管或者只许可、不监管。法律颁布后，行政机关地位发生变化，“成了服务者，申请许可人成了主人”。行政机关适应法律要求，需要一个长期的过程。政府的管理要转移到立制度立标准上来，标准出台后，还要不断进行评估。

　　五是应禁止有些行政机关继续利用行政许可乱收费，把行政许可作为权力“寻租”的一个手段。在有些情况下，交费甚至成了行政许可机关实施许可的主要条件或者惟一条件。杨晓军教授认为，滥收费养活了很多人，养活了很多事。”这个利益对地方行政机关来说太直接了”，目前我国的公共财政体系还不健全，这方面出问题的可能性比较大。

　　六是应禁止行政机关对已经获得行政许可的当事人的权利进行限制。目前，许多当事人抱怨，“从行政机关拿许可不容易，拿到许可后行政机关限制许可随时都有理由”。比如限制区域，有的地方政府规定，资质证拿到外地使用下降一个等级，目的是将企业的经营行为限制在当地。

　　专家估计难现告官高潮

　　据介绍，近几年来，全年每年行政诉讼案件数量都在10万件上下，而民告官案件胜诉率约为30%。杨晓军教授分析这一情况时指出，潜在的民告官案件还有许多，原因主要有两点：一是“民不跟官斗”的思想在老百姓头脑中根深蒂固，许多民告官案件都是老百姓退了再退实在没有办法才出现的；二是原告撤诉的案件比例很高，主要是行政机关意识到自己有问题，为了不陷入更被动的结局，主动与原告和解，导致原告撤诉。

　　杨晓军教授解释说，随着人权保护意识不断增强，《行政许町法》出台，给当事人也多了一份信心。打官司赢的信心增加后，打官司的数量也会增加。行政诉讼数量增加最主要来源是过去因不明确而不起诉的那部分人。当事人起诉一般都要考虑法律上有没有把握，这个把握来自于法律制度。究竟当事人是不是对的，行政机关是不是错的，过去法律制度是不明确的。《行政许可法》颁布后，将这部分问题明确，当事人就有了判断是非的标准，过去没有提起行政诉讼，现在完全有可能走司法程序。另外，过去撤诉的原告也可能转而继续上诉。

　　一些专家认为，虽然行政许可方面的行政诉讼数量还是会增加，但告官高潮不大可能出现。吴江教授指出，对于《行政许可法》的认识，无论是官员还是老百姓都是边使用边学习的过程，特别是政府将长期处于逐步纠正过去一些错误观念的过程中，官员也会对行政审批更加小心，所以不大可能出现告官高潮。

　　公务员应遵循三原则

　　随着行政许可法的颁布实施，“跑”审批将一去不复返，曾经高高在上的政府将在一个相对平等的平台上与公民对话。在贯彻实施《行政许可法》的过程中，吴江教授建议公务员遵循三原则：

　　首先，公务员要主动用法律来约束自己。每个政府和每个公务员都要思考自己有没有实施行政许可的主体资格，不要出现侵权和越权、错位和越位行为。同时，要明确主体资格是《行政许可法》授予主体的，不是上级单位政策文件授予的。现在，大量出现在上级文件和政策中授予的行政审批权，使许多公务员误认为自己手中有许可权力，这个观念在《行政许可法》出台后要得到纠正。行政机关应该清理这些年来到底发了哪些红头文件，哪些和许可法是抵触的，该废止的要废止，该修改要修改。

　　其次是公务员要有“程序意识”。要认识到离开了“程序”寸步难行，在贯彻许可法的问题上，步骤、方式、期限都要讲程序。过去，政府中有一种效串原则，办事情都讲究动机，认为动机好或是为老百姓好，就不管程序。《行政许可法》出台后，就不能撇开程序讲效率，而且从长远来看，维护程序本身才是真正有效率的。

　　最后，要真正树立便民意识。便民意识是一个服务意识，真正以人为本的意识。公务员执行《行政许可法》的时候只有坚持便民意识，才能真正将价值取向和功能结合起来。行政机关也应进一步树立服务意识，改进工作作风，提高办事效率、提供优质服务，真正实现行政管理的高效、便民。

　　瞭望新闻周刊 2004年6月14日第24期