南方周末　 　2004-07-01 14:57:34

　　方舟评论

　　□马克

　　李金华审计长上周三向全国人大常委会做的审计报告创了两个纪录：其一，报告全文11000余字，85％用来谈问题，10％用来提意见。问题涉及面之广、点之多、度之深，前所未有。

　　记得去年的审计报告就曾引起了轰动。那份报告全文8000余字，90％用来谈问题提意见。当时，有听过报告的人大常委对媒体表示：“从未见过如此严厉而坦率的报告。”

　　不知这位委员听了今年的报告后会作何感想。

　　其二，舆论反响之热烈。各类媒体的如潮报道自不待言，短短几天内新浪网上的相关评论就逼近了500页，有1万多人发表了观点。这样的热评，同期内只有欧洲杯足球赛可以媲美。

　　值得一提的还有，舆论对李金华审计长的由衷赞叹。在笔者看来，李金华堪当“忠勇”二字。而更值得指出的是，舆论没有停留在鼓掌的层次，在去年烘托出“审计风暴”的基础上，今年的媒体报道已开始把问题引向深入。

　　来看看如下新闻或评论的标题：专家建议全国人代会加入审计报告；地方审计也应公布年度报告；政府预算公开化才能有效施行财务监督；人大常委针对审计署报告呼吁腐败问题要有下文；审计风暴之后期待问责风暴；审计风暴后司法要跟上；……在这里，笔者想把媒体报道中已多次提及的一个观点专门提出来，那就是：建议决策者考虑让审计部门由现在的对行政机构、即各级人民政府负责，转为对立法机构，即各级人民代表大会负责。

　　为何要做这样的调整呢？

　　首先是便于审计部门更好地履行职责，藉此加强人大监督的力度。

　　1983年设立的国家审计署是国务院行政序列中的正部级单位，按照《宪法》规定，其职责是“对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督”。

　　通俗地讲，审计署的工作就是“查账”，所有的公共资金和公共资产(国有资产)，均在其审查之列。用李金华的话来讲，“审计就是国家财产和纳税人的看门狗”。

　　按理来说，这条“看门狗”的权威已经有了足够保障，我国《宪法》和《审计法》都规定：“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”

　　既然如此，审计部门还有必要转对人大负责吗？

　　各国的经验已经证明，外部监督总是比内部监督更有效。审计署再独立，毕竟仍隶属行政系统，不能完全排除内部监督可能带来的问题，何况像李金华这样的审计长又太难能可贵。

　　正因为如此，在已经建立国家审计制度的160多个国家中，大多数国家的审计机关都完全独立于政府，直接对议会负责并报告工作。李金华本人也同意，这种模式是目前世界审计制度的主流。

　　从法理上讲，审计部门转对立法机构负责也更为顺畅。

　　如前所述，审计部门的职责是看护国家财产。所谓国家财产，在我们这个以公有制为主体的国家，就是国有资产。我国法律规定，国有资产归全民所有。我国法律还规定，由公民纳税形成的公共资金，使用前必须列入各级政府预算，预算由人民代表大会批准，预算执行接受人民监督。

　　根据《宪法》，我国人民通过经其选举产生的人民代表行使国家权力，而人民代表行使权力的机关，正是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

　　长期以来，各级人大在行使权力的过程中或多或少地处于有心无力的尴尬境况。以预算审批为例，这项《宪法》赋予人大的重要职责一直未能得到很好的履行。地方人大尤其是市县人大，许多都没有设立预算委员会。而全国人大常委会的预算工作委员会也只有20个人。很难想象，这区区20个人如何去审查上万亿的中央预算资金。

　　全国审计系统有8万余人(其中国家审计署2000余人)，其中大部分是专业财会人员。如果这8万大军能够划归人大，那么势必大大加强人大系统的专业化，从而大大提升其监督“一府两院”(政府、检察院、法院)的能力。

　　如果人大其他方面的制度建设也能同时推进，比如人大代表的专职化，那势必会对中国的廉政建设、民主与法治建设起到深远的影响。

　　当然，审计部门转变隶属关系事关全局，首先面临的问题就是需要修改《宪法》、《审计法》等相关法律，因此不可不慎。

　　但是，改革总是会遇到困难的。换一个角度看，相比把计划经济改成市场经济这样的大改革，审计制度的改革就只能算是小改革了。