上海：大雨夺走7条人命

　　就在一场五年不遇的暴雨袭击北京之后第50个小时，前天下午6点20分，上海也遭受到一场狂风暴雨的袭击。虽然这场大雨持续还不到一个小时，虽然最高降水量只达到了30毫米，但最大风力达到了罕见的9到11级。同样是大风大雨，上海受灾的最新情况是怎样的呢？《经济半小时》的记者孙菁在上海做了调查。

　　调查：上海民工死亡

　　7月13日，记者赶到位于上海浦东新区陆家嘴国际赛车临时看台的施工现场，12日晚上6点钟那场突如其来的暴风雨让现场狼籍不堪。这就是被狂风掀翻的帐篷，它的顶部已经被硬生生地撕裂开来，散落在空地上，还没有彻底倒塌的部分也已经是摇摇欲坠，支撑帐篷的钢筋被狂风折断的茬口还清晰可见，覆盖帐篷的塑料棚布也多处被撕裂。帐篷倒下的瞬间，在里面临时避雨的施工作人员匆忙逃生，但还是有6个人被压在了倒塌的帐篷下面。正在现场的工作人员向记者讲述了当时惊心动魄的一幕。工作人员告诉记者，“就像电影里面一样的，一下子就倒下了。我们当时就在棚里面，跑得没方向了，风吹过来，然后才倒下的。”

　　这位施工人员告诉记者，当时，狂风把帐篷连根拔起来，并吹着帐篷一直向前移动，大约20多米之后，帐篷突然坍塌，他们的一位工友卢家怡被这根最粗的横梁砸中。这位施工人员说，“他的香烟、眼镜、钥匙都在底下。这个人，我们工人把他抬出来，他已经停止呼吸了。”

　　就在卢家怡被抬出来的地方，记者找到了一盒香烟和两只眼镜片，但他们的主人已经永远地离开了这个世界。和卢家怡一起被压在帐篷下面的还有另外的5名工作人员。他们在第一时间就被送到了附近的东方医院。在医院的死亡登记本上，记者找到了卢家怡的名字，在送到医院之后，他被确认为窒息性死亡。在急救病房，记者见到了住院的两名伤者。曹德合的胳膊被砸断，脚部受伤缝了11针，身上还有很多地方都被擦伤了。他没有料到，那天的风雨会来的那么猛烈。曹德合告诉记者，“在此之前，没有一个人知道得到通知，会有那么大的风雨。”

　　躺在病床上的孙佳萍被倒塌的帐篷压伤了大腿，一动也不能动，痛苦让她非常虚弱。孙佳萍说，“主要是搭建的帐篷没有固定好，但是风也太大了，完全没有想到。知道要下大雨，但是不知道有这么大风。前一天就知道要下雨，但也是通过正常的天气预报，在风雨来临之前，没有得到紧急通知有大风。”

　　在施工现场，记者注意到，不光是这个帐篷被大风刮倒，就连工人们居住的简易房屋，也让风给掀翻了。那个时候，工人们刚刚下班回到这里。

　　这位施工人员告诉记者，这里原来有两排这样的简易房，在狂风到来的时候，前面一排瞬间让风掀翻，横冲直撞地砸向第二排，然后，越过这排房子的顶部被刮走，现在围墙上还能看到一些刮过来的墙板。施工人员说，“就是风来得很突然，事先没有得到预报。也就两分钟的样子，就成了这个样子。”

　　在陆家嘴遭受风暴袭击的同时，上海市至少发生了12起主要事故，总共造成了7人死亡，30多人受伤。

　　虽然上海没有像北京那样，出现大范围的道路积水和交通拥堵，但是房屋倒塌造成七名人员死亡，多人受伤的结果着实让人痛心，我们记者了解到，在12日大雨袭来之前，上海市中心气象台从下午5点钟开始，先后三次发布强对流天气警报，下午6点14分，也就是降雨进入市区之前6分钟，上海市中心气象台再次发布了暴雨黄色预警信号，为什么事前多次发出预警，却没能避免后来发生的种种事故呢？

　　调查：上海的应急系统不通畅

　　提起前天下午6点多钟的那场大暴雨，上海市轮渡公司的陈怀远现在还记忆犹新。那天陈怀远正好是值班的总负责人。陈怀远告诉记者，“最多五到六分钟，一下子风雨，天暗下来，肯定不只8级。”

　　按照轮渡公司的规定，风力达到8级以上时就必须停航。尽管没有接到准确的风力预报，陈怀远在和当班的调度人员商量以后，还是决定停开6条航线。

　　然而一些小渔船就没能幸免这场暴风雨带来的灾难，上海青浦吉水港沿岸许多小渔船沉没、破损，所捕水产大部分被卷入江水中，渔民损失惨重。如此猛烈的暴风雨，难道气象部门就没有提前预测到吗？上海市轮渡公司基建科长调度室顾之驹说，“每天都预报三次，离风暴比较近的17点，只是说有大风阵雨。”

　　在今年3月1日开始实施的《上海市灾害天气预警信号发布试行规定》上记者看到，风力8级以上、一小时降雨30毫米以上，气象部门必须及时发布黄色预警信号。顾之驹告诉记者，“黄色预警不太清楚。”而上海中心气象台台长姚志展说，“港区，内港外港都要挂黄色预警信号的。”

　　姚志展告诉记者，7月12日从暴雨前一个小时开始，上海市中心气象台共发布了6次天气警报，其中暴雨黄色预警信号就有两次，他们首先把这个信号传给了电台、电视台，然后传给了相关政府职能部门。然而预警信号却并没有起到应有的警示作用，一些信息甚至在传递的过程中不见了。一位上海市民告诉记者，不知道有预警。”

　　那么对于这种突如其来的灾难天气，气象部门有没有更好的办法让更多的市民提前知道，使预警真正发挥它的警示作用呢？在上海市气象局记者了解到，他们正打算尝试一个新的做法。上海市气象局局长盛家荣说，“现在我们就是要把短信优势发挥出来，联通用户近300万，移动用户近800万，每个人几乎都有手机，如果我们通过手机，把信息告诉他们，这样就能做到很好的预防。”

　　风雨无情，面对气象警报，城市应急系统的反应应该是十万火急的。但记者看到，上海中心气象台发出的这个预警信号，却在城市各个管理部门传递的过程中，被层层削弱。早早发出的信号，最终是起了大早，赶了晚急。

　　7月10日和12日，北京、上海分别出现暴雨天气，造成的损失和影响，都是近年来少见的。灾难性天气，已经成为对城市的严峻考验。中国气象局在刚刚召开的2004年汛期气象服务电视电话会上预测，今年我国南方地区以暴雨、局部洪涝和雷击灾害为主，北方冰雹、雷雨和大风灾害较多。在城市管理应急系统薄弱的情况下，大城市正在付出了各种各样的代价。

　　背景：北京和上海面临暴风雨灾害情况

　　6月12日傍晚的这场暴风雨，在上海形成了最高降水量达30毫米、最高风力达11级的灾害天气。上海的嘉定、浦东、闵行、青浦等区出现了短时雷雨大风，在普陀、嘉定的交界处甚至形成了龙卷风。这场暴风雨导致上海市的许多地方出现了大面积停电，据统计，仅两个半小时的时间里，上海市民举报停电、线路被刮断的电话就将近1000个。暴风雨肆虐时，正是下班高峰期，但一些公交电车却因为电缆发生停电事故导致部分线路瘫痪，此外，电线短路还造成了上海地铁三号线晚点长达25分钟，许多下班的市民因此滞留在了回家的路上。

　　而在两天前，中国的另一个大城市北京同样经受了一场暴风雨的侵袭。在4个小时之内，北京市区的降雨量达到了90毫米，排水不畅造成了全市多处路段发生交通拥堵，部分地区出现了长时间的交通瘫痪。据统计，这场暴雨造成近百辆公交车被淹，而那些个头更小的轿车被淹的数字，则根本无法统计。一位北京市民告诉记者，“车是从水里漂过来的。”

　　尽管北京市的交通警察全数出动，但直到当天夜里12点左右，全市道路才基本恢复正常。一位北京交警告诉记者，“我们队的交警全出来了。”

　　在这场暴风雨中究竟有多少人被堵在了路上呢？来自北京铁路部门的消息是，当天因暴雨而没能赶上火车的乘客已有4282人办理了退票和改签手续；而那些打算回家的市民们，他们中间又有多少人被堵在了在路上，这个数字可能同样无法统计。

　　面对灾害性天气，北京、上海所暴露出来了城市应急系统滞后、脆弱的问题现在正成为社会舆论讨论的热点话题，但这样的弊病却并非北京、上海这样的大城市所独有。

　　7月13日接连不断雷暴天气在广州造成多处路段被水淹，许多司机不得不在水中推车前行。

　　7月13日，南京市出现大暴雨，市区部分路段出现大量积水，许多车辆只能在水中行进。

　　7月10日，一场大范围、高强度的降雨在哈尔滨市持续了3个小时，城市交通多处瘫痪、部分街路出现超过1米深的积水、多处地面出现塌方。

　　6月30日，一场暴雨突袭成都，成都市内许多路段积水情况严重，一些市内道路已经无法通行，不得不靠水泵排水。

　　面对恶劣的灾害性天气，我们的城市似乎普遍准备不足，但值得深思的是，灾害性天气我们并不是第一次才遇到，而我们的准备工作，却始终没能得到完善。2001年的北京初冬的一场雪曾经造成了全市交通大瘫痪，但许多人都没有想到，三年之后的这场雨又使得相似的情况再次出现了。

　　除了暴雨，地震、台风、大火乃至突发性传染病，都会给一个城市带来重大灾害。对于这一点，越来越多的城市开始建立城市应急防灾系统，力图减少自然或人为的灾害带来的巨大损失。那么，一个城市应急系统是如何组建的？它具体会给我们居住的城市带来什么样的好处呢？来看一下发达国家的做法。

　　背景：国外城市应急现状

　　所谓城市应急系统，就是将公安、消防、急救、交警、公共事业、城建、武警、军队等部门以及车辆、物资、人员等相关资源纳入到一个统一的指挥调度系统，在市民求助或者有重大灾难性事件发生时，为市民提供相应的紧急救援服务，从而为城市的公共安全提供强有力的保障。目前在许多发达国家，都建立起了比较完善的城市应急系统，这些系统首先的一个特点就是在法律上，制订了专门针对自然灾害和其他紧急事件的法律法规；其次，成立了相对独立的管理机构，比如在美国，1979年就成立了联邦紧急事务管理署，在俄罗斯有紧急事务部，日本有全国危机管理中心等。这些管理机构集中了原先分散于各部门的灾难和紧急事件的应对功能。而在这些机构的下面，各个城市也相应建立了应急管理办公室，防灾中心等，并且规定了统一的报警电话。

　　那么，在灾害来临前后，这些应急系统是如何协调工作的呢？以美国纽约为例，在重大自然灾害来临之前，他们首先是及时披露信息，通过广播、电视等媒体向社会各界发布不同警戒级别的警告，并给市民提供详细的应对措施。其次，在发出预警后，应急管理办公室就根据灾难的严重性启动联邦应急方案，按照方案，应急工作就细分为交通、通信、消防、大规模救护、卫生医疗服务、有害物质处理、后勤资源、食品、能源等12个职能。每个职能由特定机构领导，并指定若干辅助机构，各个机构密切配合、各尽其责；再次，展开经济救助，同时注重灾难后市民的心理抚慰工作；加上政府平时就针对于各种可能发生的灾害启动过预案，一些警察、市民经过培训，因此，政府、公众和企业在救灾过程中就能有条不紊地将整个城市带出了危机。

　　通过顺畅渠道提供权威可靠的防范知识，对于消除不安定因素、降低紧急事件带来的危害可起到重要作用“9·11”事件后，美国进一步完善了其信息预警机制，首先是信息监测部门发出预警，同时将这些信息反馈给。这种组织结构方式使执行各职能的领导机构专长得到发挥，在遇到不同灾难及紧急事件时，可视情况启动全部或部分职能模块。

　　比如，该中心，针对随时可能发生的地震等灾害，采取有效的应急行动。近年来，为了把首都东京建设成为能够抗拒强灾的城市，日本政府正在推进一项称之为“放心居住城市”的计划。城市应急系统已经变成人民日常生活中一个不可缺少的组成部分，甚至成为显示城市管理水平的标志性工程。

　　该体系成功将公共卫生应急网络、放射性和有毒污染物应急网络，以及生物恐怖袭击应急网络等“子网”有机联系在一起，形成整体的国家应急网，具有立体化的特征。它主要包括以下环节：首先由各州和地方政府对自然灾害等紧急事件作最初反应，如果紧急事件超出地方政府处理范围，在地方申请下，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，“联邦应急方案”随之投入实施。

　　“联邦应急方案”

　　20世纪90年代，随着所谓“联邦应急方案”正式推出，美国现有应急体系的框架真正成型。该体系用规范化的统一模式，高效处理不同紧急事件。这个模式包括以下环节：首先由各州和地方政府对自然灾害等紧急事件作最初反应，如果紧急事件超出地方政府处理范围，在地方申请下，由总统正式宣布该地属于受灾地区或出现紧急状态，“联邦应急方案”随之投入实施。

　　美国在紧急事件的经济救助上积累了丰富经验。其国家应急体系除协调各政府部门的应急行动、合理调配资源外，另一重要使命就是展开经济救助。通常情况下，在总统宣布灾难和紧急状态出现后，一系列相应经济救助计划会随之启动，受影响的个人可直接申请修房、租房等补助和救济。据统计，“9·11”事件后两周内，联邦政府批准的个人灾难住房援助总额超过400万美元，失业救济总额达1000万美元。

　　及时披露信息，通过顺畅渠道提供权威可靠的防范知识，对于消除不安定因素、降低紧急事件带来的危害可起到重要作用。“9·11”事件后，美国进一步完善了其信息预警机制，不定期地通过一套以颜色区分的警戒级别系统向社会各界发布恐怖威胁警告，并给民众提供详细指南。

　　此外，美国还重视灾难后的心理抚慰工作。“9·11”事件后，美联邦紧急措施署专门为纽约州划拨上千万美元资金用于危机后的心理咨询工作。卫生与公众服务部、美国红十字会等都派出心理专家和志愿者到灾难现场为救援人员、遇难者家属等提供心理咨询。纽约州心理卫生办公室还与救援机构等联合派出小组，深入受影响最严重的世贸中心周围城区，了解民众的困难和要求。

　　在美、英、日、德等多个国家和地区，其突发事件都是由行政首长负责制的专门机构来管理的，处警机制灵敏，其报警号码也基本统一。

　　两场大雨对北京和上海两个城市无疑是一次提醒，风雨过后，两地的很多市民都提出了这样的疑问，才几年不遇的一场大雨就造成了这么大的灾害，城市的综合应急预案到底起了什么样的作用呢？我们的城市管理中究竟存在多少隐患？

　　北京市政府7月11日在暴雨灾情通报会上透露，7月10日的降雨为5年一遇，并不是外界所说的10年一遇的大雨。上海市7月12日的那场雨，上海气象部门透露，降雨量是30毫米，也没有达到暴雨的标准。应该说，这两场雨对北京、上海的城市抗洪能力只能算是一次小小的检验，但城市管理者们给老百姓的答案却不尽人意？我们的城市应急系统为什么会是这个样子的呢？记者今天专访了中国灾害防御协会的副秘书长金磊。

　　访谈：中国灾害防御协会副秘书长金磊

　　记者：从北京和上海的这两场大雨中，可以看到这样一个现象，就是老天一打喷嚏，城市就要感冒发烧，那么这暴露了，我国城市应急方面存在哪些问题呢？

　　金磊：首先就暴露了我们城市缺乏综合，缺乏预防，我们城市太脆弱了，这其中最主要的问题，就是城市非常缺乏预先感知这种灾害的，可能性的这样一种能力，这种预先感知灾害可能性的能力，就恰恰暴露了我们城市在目前在预案的研究上；在预案的实施上；在预案的部署上，存在着一系列的问题。

　　记者：这其中最主要的问题是什么？

　　金磊：我感到很多的预案是不到位的，缺乏最大灾害状态分析，这是一个什么概念呢？就是说作预案的时候，我们不能只按照我们通常的状态去考虑预案，既然是预案，重在预，重在案，预要预防，案是个案，个案不是一个方案，要多方案比较，应该针对不同的灾害状态，要有不同的灾害预案，不能只有一个方案。

　　记者：可以说各个地方，各个单位都出现了一种预案热，实际上这种预案并没有真正建立在，对自己地方，对自己单位研究的基础上，而是有的甚至是拿来，照抄照搬的一种预案，像这样的预案，肯定缺乏一种可操作性。

　　金磊：因为2003年的非典以后，这立即在，应该说在全国的范围内，从公共卫生事件，到一般的公共事件，都兴起了一个预案热，这样的预案，就难免有它的不科学性，因为预案本身的研究，我们没进行，预案本身的规律我们不掌握，自然就导致了这个预案，我们总是处于一个，我没想到，我又没想到。

　　记者：在这种预案的指导下，一旦发生了真正的自然灾害或者其它的突发事件以后，我们所体现的一种现象就是乱。

　　金磊：如果你有一个完善的预案，你这些环节都应该考虑进去，就不应该乱，就按照一个节奏，按照一个程序，为什么说，我们说机制呢，要加强机制建设呢，它就是要强调一个协调度。

　　记者：那么从目前我国的现状来看，各个大城市有没有，这样一个综合的灾害预防和应急的，这样一个体系。

　　金磊：据我的了解从我们国家，在对待城市的综合减灾管理上，我们没有一个国家级的机构，从我们的各大城市自己没有自己的一个综合减灾机构。

　　记者：那么已经在做这项工作了吗？

　　金磊：应该说这个工作，全国的很多大城市都在这方面做出努力，比如说北京，北京在2003年的非典以后，就以市长挂帅，就成立了这样的减灾研究，防灾减灾应急体系研究机构，作为决策部门，这样的方案还没实施，方案已经研究了。

　　记者：别人已经走在前面了，已经很成熟了，我们还停留在研究的阶段，是不是我们的步伐有点太慢了？

　　金磊：我们感觉到，我们不是处在一个还不懂的阶段，我们应该说这方面已经上升了，应该说认识已经提高了，但是如何把它变为现实，我们加快我们这种速度，我认为再用一个五年计划，我们应该能够赶上来。

　　每次遇到灾害，每当发现城市管理中的漏洞时，相关部门都表示要反思，但反思之后，灾害来临时，各种损失还会再度降临。记得去年非典疫情过后，各地政府都在酝酿建立一个全方位的城市预警系统和应急指挥系统，防范各类突发事件。但将近一年时间过后，到这次暴雨降临的时候，北京的老百姓却没有看到一个这样的应急系统在发挥作用。灾害来临的时候，大家都有表态，灾害过去了，应急系统却不着急了，采访中，专家对这种情况开了个药方，虽然城市防灾减灾是个技术问题，但最终的还是意识问题。管理水平可以提高，但起决定作用的，还是管理的态度。

　　最后，公布一下我们的短信留言号码，13910614001，如果您有什么新闻线索，可以给我们发短信。

　　记者：孙 菁 殷莉　张凯华　卢小波　李卫兵 杜丽娟 詹丽清

　　中央电视台经济频道 《经济半小时》 首播时间：21：30

　　重播时间次日：12：35