本刊韩国特约撰稿人 詹小洪

　　6月8日，韩国新行政首都建设促进委员会发表了将要迁往新行政首都的国家主要部门、时间及方法的暂定方案。韩国上下就此论争激烈，并迅速形成几个焦点：是迁移行政首都还是彻底的迁都；对于迁都这样重大的问题要不要举行国民投票；迁都能达到“解除首都圈过密，促进地区间均衡发展”的目标吗；巨额的迁都经费如何筹措？

　　由于这次公布的85个搬迁对象中不仅有总统府青瓦台、政府各部委这类行政机构，还包括了像国会、司法部、立法部、宪法裁判所这些在宪法上独立于政府的机构，今后汉城仅留下经济功能，而把实际首都功能交给了新首都，因此，反对者批评卢武铉政府将这一“彻底的迁都行为”冠以“迁移行政首都”的名号，相当于不承认这个国家是三权分立的宪政国家，而自视是行政万能的独裁国家。

　　卢武铉总统并没有纠缠于此，他只是一再表示，2002年总统选举时，他就把建立新的行政首都作为一项竞选纲领，是对选民的承诺，结果他当选了，证明国民认可了他的迁都构想。再说2003年底的第16届国会上，朝野4个党派议员投票通过了《行政首都特别法》（下文简称《特别法》），迁都一事有了法律依据，此法体现了国民的共识。执政的开放国民党因此认为，没必要再对此事举行国民投票。即使要投票，总统也无权推翻上届国会通过的法案，而要由新的第17届国会来决定。这里总统和执政党显然“把烫手的山芋扔给了国会”。大家知道，新的17届国会一改16届国会“朝小野大”的格局，执政的开放国民党占了国会多数，在野党要想在新国会上粉碎迁都计划几乎是不可能。对于在野党大国家党要求废除《特别法》，卢武铉嘲笑他们出尔反尔，当初没有他们的同意就不会有该法通过。要废除此法，大国家党首先要向国民谢罪。

　　三股反对力量

　　反对迁都从而主张有必要进行国民投票的主要有三种力量：

　　最主要的是大国家党。首先他们认为，当时的《特别法》说的是迁移行政首都，而现在性质变了，是实实在在的迁都，当然应该由国民投票来决定。其次，卢武铉先后两次说过要对迁都问题进行国民投票。一次是在总统选举时卢多次强调迁都将通过国民投票解决；另一次是在《特别法》通过后的2004年2月24日，卢本人还说过“如果（就行政首都迁移问题）引发争论和发生纠纷，即使已经通过法律程序，也可以举行国民投票”。所以，大国家党现在催促卢总统“兑现自己对国民的承诺”。

　　而对于去年底自己同意《特别法》通过一事，大国家党也顾不得面子，终于承认自己是为了在今年4·15国会议员选举时，得到新行政首都忠清道地区的选票。该党院内代表金德龙更以个人名义向国民就此道歉。卢武铉那边，对于大国家党的国民投票诉求，还是打国会牌，说一切要由国会讨论决定。之前，卢总统不止一次斥责反对迁都是“政治阴谋”，是反对党“第二次对总统选举结果表示不满”、“试图发动第二次弹劾”。

　　第二种反对迁都的力量是以汉城为中心，再加上仁川广域市、京畿道的首都圈地区的长官和市民团体。他们担心迁都后自己的首都地位被剥夺，而政治地位边缘化会导致该地区的经济、社会发展乏力，因此本能地反对迁都。

　　他们主张国民投票的理由是，对于事关国家命运的迁都大事，政府在将《特别法》送交国会表决前，并没有举行过一次听证会，通过前也未经国民参与。他们谴责当初大国家党为了忠清地区的选票而赞成《特别法》，是草率行事，和卢武铉政府一样不负责任。他们呼吁：“无论有无法律规定，都应征求国民的意见，事关7000万（把北朝鲜也算进来了）同胞，各政党应该放弃政治斗争，从国家利益出发作出判断。”他们还认为，尽管国会通过《特别法》，但由于是党派交易的结果，不能承认其正当性。还举卢武铉总统被弹劾一事为例，说明即使国会通过的法案，也可以因为国民反对，再由宪法裁判所驳回，而最后推翻。何况迁都一事比总统弹劾一事重要得多，当然应该举行国民投票。

　　他们掀起了声势浩大的反迁都运动：6月19日，推动汉城市议会通过了《反对迁都决议》；10天后，召开了“反对迁都的市民崛起大会”；7月10日，要求宪法裁判所就《特别法》是否违宪进行裁定；还将举行“为实施首都迁移国民投票的1000万人署名运动”。

　　对来自首都圈人士的责难，卢武铉的回答是，在通过《特别法》时，对首都地区也是有补偿的，如政府放宽对三星电子、双龙汽车、LG公司、飞利浦等几家特大企业在首都地区产业园区的投资设厂方面的限制。正是在首都地区地方政府长官默许的基础上，朝野四党通过了《特别法》。青瓦台发言人还就国民投票一事表态说：今年上半年总统曾因为说过对自己再信任进行国民投票，被认为于法无据而成为弹劾理由之一，现在再要总统就已由国会通过的法案进行国民投票是不妥当的。言外之意是，你们难道要总统再受一次弹劾吗？韩国左派报纸《民族日报》发表评论员文章，也批评首都圈的地方长官们短视，只看见自己的局部利益，无视全国大局利益。

　　第三种力量是传媒。在反对迁都问题上，在韩国影响最大，也是一向反对卢武铉政府的保守派报纸《朝鲜日报》、《东亚日报》是急先锋。在十多天时间内，这两张报纸都是几乎每天一篇社论，阐明他们赞同国民投票、反对迁都的主张。他们委托舆论调查公司进行民意调查，得出近2/3的受访者赞成国民投票决定迁都与否的结论。他们组织各界专家座谈迁都问题，一半专家认为迁都并非政府所标榜的，是出于“为了解除首都圈过密和地区间均衡发展”的经济考虑，而是根据政治理论来进行的，即“是为了取得忠清地区选票的在野党和执政党这些政治圈子的交易起了作用”。保守派报纸指出，卢武铉曾说过，“为了根除旧势力，使新势力领导国家，必须迁都。”

　　《朝鲜日报》批评政府对迁都决定过于草率，漫不经心。说自从2002年9月卢武铉作出迁都承诺以来，2003年底国会通过相关法案，今年6月8日政府公布新首都候选地，21个月来，政府从来没有具体讨论过迁都的得与失，而且也没有在全体国民的关心下认真进行讨论。该报还发表《国会和司法部为何对迁都论不表态》的社论，指责这些非行政部门的迁移与卢武铉当年竞选时“搬迁行政首都”的许诺发生了“180度的大转变”，并要国会、司法部、立法部站出来反对迁都。该报甚至发表《外国驻韩使馆对迁移行政首都感到苦恼》一文，说迁都计划使驻韩的100多家外国使馆陷入了苦恼。以美国大使馆为例，本来要将汉城龙山原美军基地改建为新美国大使馆，但如果要迁都，在龙山基地建新馆有何意义？美方因此陷于两难境地：现在建馆，还是等迁都后再建？无疑，悬而不决的迁都将降低韩国的国际声誉。

　　《东亚日报》则强调这次行政首都迁移实际上是韩国“600年来再一次迁都”，不仅关系到“政府的命运”，更关系到“国家未来的重大问题”，政府和国民对事关子孙万代的大事切不可视为儿戏；并提供外国迁都的例子来给韩国政府借鉴。巴西决定迁都花了134年，澳大利亚用10年时间认真遴选行政新都地址。1990年，日本国会也做出了行政首都迁移的决定，并先后开过146次听证会，但是由于东京都的反对，再加上出现经济萧条，实际上成了泡影。而近几个世纪以来，俄罗斯首都则在彼得堡和莫斯科之间来回迁移，每次迁移都是出于政治因素。

　　得失辨析

　　早在上世纪70年代，韩国总统朴正熙就有过迁都的想法。时至今日，汉城市人口超过1200万，加上仁川广域市、京畿道的首都经济圈集中了全韩40%的人口，近一半的制造业，70%的GDP；其他地区经济社会发展程度与首都圈比有相当差距。所以决定迁都确实有根治首都圈过于严重的“人口爆炸、交通拥挤、环境污染、房价过高”等大城市病，实现地区间的均衡发展的初衷，在这个意义上也符合绝大多数国民的意愿。但在这次争论中，除了新都将迁入的忠清南北两道外，几乎各地区的舆论表示反对的居多，原因是认为迁都并不能解决上述问题。

　　韩国国土研究院去年底发表的一个报告分析说，如迁都，政府预算将集中到忠清地区，并随着人口聚集到新都周围地区，忠清南北两道经济实力将大大提高。相反现首都地区因行政服务、教育保健等部门的迁移，经济总量将会有相当减少。而作为现在落后地区的西南地区（全罗南道和全南北道）、东北地区的江原道不仅得不到迁都的好处，甚至还可能拉大与全国平均水平的差距。对此外的一些地区，迁都的影响则不太大。报告的结论是：迁都的结果，忠清地区与非忠清地区的经济社会差别将更大。有经济学家根据这份报告评论说：迁都也难以消除地区间的不平衡问题。

　　就迁都的得失问题，《东亚日报》一篇社论发问道：投入巨资迁都是否对国家真正有利；把首都从韩半岛中心（汉城）迁往南韩中心（忠清地区）是否符合将来的民族统一时代；是否还有解决首都地区过分集中的更好方法？汉城市议会的《反对迁都决议案》写道：迁都有悖于南北统一时代，还会导致不同地区感情疏远和地区不均衡局面加剧。政府应利用迁移首都的费用，恢复经济和解决青年失业的问题。

　　迁都的经费也成了大问题。《朝鲜日报》说，2002年卢武铉竞选总统时承诺，迁都经费只要6万亿韩元（1200韩元兑1美元，约50亿美元），一年后就说要11.2万亿韩元，政府现在说要46万亿韩元，而据专家估算，把将来的通货膨胀因素考虑在内，迁都费用将达到120万亿韩元（约1000亿美元）。那么，钱从何来？政府认为迁移的经费包括建设办公楼和搬迁费用，搬迁85个机关共23614人，只需要3.4万亿韩元。如意算盘是要搬迁的85个机关在汉城有700余幢房子，靠出售原有办公楼完全可以筹集所需资金。

　　可是责难的一方认为，且不说3.4亿的搬迁费预算太低，根本不够用，到新行政首都买地还得花天文数字般的钱，就是待迁的机关在汉城的办公楼能否顺利卖出都很难说。一是像总统府青瓦台、国会议事堂、光化门政府大厦这样有历史性和象征性的建筑物，市民强烈要求保留下来。二是像类似国防部等有关部委的一些建筑物专用性很强，是不容易转换为民居或商用出售的。三是按计划2012年搬迁时，汉城大量楼房同时出售，市场向来都是买涨不买落的，届时会因价格下降而难以售出。不管怎么说，迁都的巨额费用最终都得落在纳税人头上，增加国民的负担。而眼下因韩美同盟关系出现裂痕，韩国为建立自主国防也需要增加巨额支出。这个时候谈迁都确实不合时宜。

　　在反对声音一浪高过一浪的情势下，政府加快了迁都的实际步伐：6月15日，公布了新行政首都的4个候选地，7月初确定最后新行政首都所在地。对此，《韩国时报》批评道，“政府加快迁都的步骤，使有争议的问题变为事实”，并挑剔政府“公布4个候选地比预定的日子早了5天”。《东亚日报》6月18日社论建议：政府应给国会6个月时间，让国会进行充分的讨论，而这期间停止一切有关迁都计划的活动。6月20日，大国家党半数以上的62名议员签名反对首都迁移，他们促使党首朴惠槿作出决断，使反对迁都的国民投票成为全党的共识。面对来势凶猛的反迁都责难，韩国迁都计划会搁浅吗？我们拭目以待。■