文 ／瞭望周刊记者 宋世明　

　　建立职务与职级相结合的激励保障机制（此处的职级指的是公务员一定职务层次所对应的级别），其实质是构建公务员职务晋升与职级晋升的“双梯制”，两条楼梯上楼，拓宽公务员的职业发展空间。在这个前提下，出现了两种不同的思路：一种是废除非领导职务的思路，即是以品位分类为导向，也就是以人为中心；另一种是改造非领导职务的思路，即是以职位分类为导向，也就是以事为中心。支持这两种方案的观点，见仁见智，难分伯仲。

　　 思路一：取消非领导职务

　　首先，取消现行非领导职务设置，建立单一的职务序列。

　　职务表明公务员在机关中所处的行政领导地位和承担的职责。取消原有的非领导职务序列，领导职务从副股长到总理分12层次，非领导职务则只有“干事”一个层次，合并组成单一的职务序列。实际上整个公务员分为两类：领导类与级别类。

　　其次，建立以资历和实绩为主要依据的级别系列。

　　级别用于确定公务员的身份和工资福利待遇。初步考虑，设置27个级别，并将其分为初级、中级、高级三个级别段。初次确定为级别时，以公务员的学历、资历为主要依据。级别的晋升，以公务员的德才表现、工作实绩和资历为依据。在一个级别段内，连续三年考核称职或连续两年考核优秀晋升一个级别，连续两年考核不称职或根据公务员纪律处分有关规定降低级别；到本级别段的最高级别，需要晋升至上一级别段时，必须参加升等资格考试，合格后才能晋升。对公务员在本职工作中做出较大贡献以及获得国家级、省（部）级表彰、被授予荣誉称号的，在严格审核审批的基础上，可奖励升级，对有重大及特殊贡献的，由全国公务员主管部门批准后，可以奖励晋升2个以上级别。转任或者不担任职务时，级随人走，退休后可以保留级别，以此反映公务员的荣誉和享受各种待遇。即，级别初定时，考虑个人的品位因素；级别晋升时，开始考虑职位因素。

　　再次，级别和职务相分离。

　　改变现行的以公务员所任职务确定其级别范围的做法，不以职务确定级别范围，公务员职务和级别的晋升独立进行。考虑到职务对工作经历的要求，对每个职务的任用规定最低级别资格。如担任处长职务，最低必须是十四级公务员。这样可以从根本上解决公务员通过“挤职务”解决待遇的问题。

　　 思路二：改造非领导职务

　　在职位分类的基础上，做到职务与职级相结合。

　　分类是对公务员实施其他管理的前提基础。在各国公务员分类制度中有职位分类与品位分类之分。职位分类是以“事”为中心的分类，侧重职位的职务、职责和职权。品位分类是以“人”为中心的分类，侧重人的资历条件。两种分类方式近年来有相互兼容的发展趋势。职位分类在工作中有两个方面的体现：一是职位设置，机关在确定职能、机构和编制的基础上，进行职位设置。职位设置是明确需要干什么，落实岗位责任，同时明确什么人来干，明确任职的资格条件。二是职位类别的划分。在客观上将所有公务员职位划分为若干类别，如在传统的综合管理职位中，划分出专业技术类与行政执法类职位。需要说明的是，应划分那些类别，除了考虑职位的性质、特点外，主要根据管理需要而定。初步的类别划分宜粗不宜细，以后还可以根据实际需要加以较细致的划分。

　　有两点非常重要，一是职务设置要到位。

　　职务设置分为领导职务与非领导职务、专业技术职务与行政执法职务。

　　根据公务员是否承担领导职责，将公务员职务分为领导职务与非领导职务两大类型。领导职务承担领导职责，而非领导职务不负有领导职责，承担岗位职责，其中，部分较高职务层次的非领导职务，可协助同级领导职务工作，或者经授权负责或协调某一方面的工作。领导职务分为10个职务层次，综合管理类的非领导职务分为8个职务层次。

　　专业技术职务只在专业技术类职位（如公安部门中的法医、外交部门中翻译）中设置。专业技术职务在机关中承担专业技术职责，为实施公共管理提供直接的技术支持和保障。初步设想，专业技术职务分为8个职务层次，相当于综合管理类公务员中巡视员以下、科员以上的非领导职务层次。专业技术职务名称可分为社会通用（如翻译、工程师）与行业特有（如公安部门法医、海关部门的原产地评估师）两种类型，前者可适应国家统一规定，后者由中央一级的主管部门提出，经中央一级公务员综合管理部门批准后设置。设置专业技术职务主要是为从事专业技术工作的公务员提供职业发展阶梯，吸引和稳定机关不可缺少的专业技术人才，激励他们立足本职岗位，成为本职工作的专家。

　　行政执法职务只在工商、税务、质检、环保等行政执法部门的基层单位的行政执法职位中设置。行政执法职务主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责。初步设想，行政执法职务分为7个职务层次，最高职务层次相当于综合管理类公务员的调研员，最低相当于办事员。行政执法职务名称，由中央一级行政主管部门提出，经中央一级公务员综合管理部门批准后设置。设置行政执法职务，主要是解决工商所、税务所等一些基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难的突出问题，激励一线执法公务员更好地做好本职工作，同时也有利于加强对一线执法公务员的管理和约束。

　　公务员职务必须严格按照机构规格和规定的编制、职数结构比例执行。特别是机关中专业技术职务与行政执法职务的具体设置方案，应当经设区的市级以上公务员综合管理部门批准。加强宏观管理，切实防止滥设专业技术职务与行政执法职务，不按规定提高职务层次等不良倾向。

　　二是职级设置要合理。

　　《国家公务员暂行条例》中规定的级别，只是公务员的工资级别，级别的激励功能太弱，公务员感觉不到级别的激励作用。新的设计赋予级别三种人事管理功能：级别是对不同类别职务进行平衡比较的统一标尺；级别也是公务员职业发展的重要台阶，除了职务晋升之外，职级晋升也是公务员职业发展的一条重要渠道；职级是与职务一样重要的确定公务员工资及其他待遇的依据。这样，不升职务的公务员，也可以随着职级的晋升而提高待遇。

　　按照职务与职级相结合的原则，确定职级与职务之间的对应关系，这实际上也是工资制度改革的核心内容。

　　 东西部人看法不一

　　可见，思路一为公务员确立两条分离而平行的职业发展阶梯。担任领导职务的公务员，走大家熟悉的领导职务系列；没有担任领导职务，只承担岗位职责的公务员，走级别序列。可谓“大路通天，各走一边”，由此，实现“职务与职级（级别）的相结合”。思路二是在职位分类的基础上为公务员设置拓宽职业发展空间。两种思路的共同点都是旨在构建公务员“职务晋升”与“职级晋升”的“双梯制”。有关学者2003年以来在国家行政学院部分班次学员中间，对这两种思路连续做过测试，大家反映这两种思路没有特别明显的优劣。

　　倾向思路一的观点认为，该思路能够彻底解决当前公务员职务与职级设置存在的主要问题；简单明了，异常清晰；类似1956年确立的干部级别制度，有群众基础；避免了职位到底分为几类带来的争论；继承了中国历史上的品级分类传统等。倾向思路二的观点认为，思路二虽然不如思路一那么理想化，但具有现实操作性；继承了《国家公务员暂行条例》已经确立的职位分类制度；更利于稳定和吸引专业技术人才等。但从测试的结果来看，来自东部省份班次的学员明显地倾向于思路二，来自西部省份班次的学员明显地倾向于思路一，并认为它是在基层中最不容易被扭曲的制度设计。

　　基于完善公务员分类管理的考虑，学术界似乎更倾向于思路二。思路二是以职位分类为导向的。一个国家的公务员分类管理制度是否以职位分类为导向，主要是取决于这个国家是否需要推进公务员队伍的“适才适用”与“适才适遇”，以及需要的程度。世界上不存在两个完全相同的公务员职位分类制度，如美国、加拿大、日本实行的职位分类制度存在很大的差异，但都围绕“适才适用”与“适才适遇”这两大理念来设计职位分类制度。“适才适用”就是“专才专用”，重在公务员的专业化建设，“适才适遇”重在设计科学合理的工资保险福利制度。绝大多数实行职位分类的国家在淡化职位分类，但并没有取消职位分类。相反，实行品位分类的国家（如英国）却正在向逼近职位分类，如职位设置，在一般行政类之外新增加了专业技术类，并分别有不同的职务序列。

　　中国公务员的分类制度，只能是以职位分类为导向，充分吸收品位的合理因素。而方案一实际上是以品位分类为导向，吸收职位分类的合理因素。方案一中“级别”实际上属于个人的品位级别，不是属于职位的级别；既然不是职位的级别，级别就不能成为工资待遇的惟一依据（甚至是主要依据），这是思路一的致命弱点所在。中国公务员的级别的确定因素中，一半属于职位因素（职务与工作实绩），一半属于品位因素（德才表现与工作年限）。所以，公务员待遇确定依据不是单因素（要么职务、要么级别），只能是双因素——职务与级别共同成为确定公务员待遇的依据。□

　　资料：

　　 公务员职业发展空间狭小

　　近5年，在河北省三河市公安局离退休的106人中，有68人是三级警督（科员级）。这68人在30年的工作中没有得到过一次晋升的机会。可想而知，这样必然导致基层干部的动力不足或人才资源流失。1993年《国家公务员暂行条例》在职位分类一章，将公务员分为领导职务与非领导职务。这是一种以公务员是否承担领导职务为标准的简单的职务分类，而不是根据职位性质与工作特点进行的职务分类。公务员职业发展渠道单一，是现行职务分类的结构性缺陷。专家们普遍认为，这种简单的职务分类必须予以改变。

　　我国缺乏适合各类公务员成长规律的多样化的职务系列。公务员晋升领导职务需求的无限性与政府机关领导职务供给的有限性，可能是永远解决不了的一对矛盾。不管从事什么工作，大家都往领导职务上挤，不利于各类公务员的成长，特别是不利于稳定与吸引高级专门技术人才。由于取消了专业技术人员的专业资格评定以及专业技术职务的设置，这批公务员绝大部分承担非领导职务。非领导职务难以体现这类公务员专业技术水平的高低，难以得到公正的社会评价。

　　同时，现行的职务设置为县乡机关基层公务员提供的职务晋升台阶太少，提供的职业发展空间太小。我国没有中央公务员和地方公务员的区分，机构规格限定了县乡基层公务员的职务发展空间。当前，县乡两级公务员占全国公务员的58％，其中的大部分以科员身份退休，缺少吸引人才、激励人才的手段。如果一个大学毕业生到乡镇或县级机关各部门工作，在几十年的职业生涯中一般只有副科和正科两个晋升台阶，有的人甚至一辈子都在科员职务层次上。在基层，不少40岁左右的干部，由于晋升无望，事业心和工作热情下降。由于这些问题的存在，各部门千方百计地升规格，增机构，加职数，以至于内设机构膨胀，队伍结构失调，降低了机关履行政府职能的效能。公安部于2003年4月向公务员法起草小组提交的一份报告中指出，公安机关内设一级机构理想化的设计是：县市3～5个，地市5～8个，实际设置是前者为30个左右，后者为20个左右，这种状况一方面反映了公安工作新任务不断增多，另外一方面是压职压级问题的反映，但这种饮鸩止渴的做法不利于公安机关充分发挥职能作用。

　　由于晋升渠道单一，“职务本位”现象突出。现行制度下，公务员的成长发展、物质待遇的改善主要是与职务特别是领导职务挂钩的。因此，对广大公务员来说，职务晋升才是真正的晋升，“官本位”就是这种制度造成的结果。依靠职务晋升来提高公务员的待遇，难以调动广大中低层公务员的积极性，从全国来看，92％的公务员职务层次在科级职务以下，只有8％的公务员是副处级职务以上。

　　仅靠职务晋升来提高待遇，对绝大多数公务员来说是不现实的。有些西方国家充分利用级别设置的激励作用。如法国，公务员职务与级别相分离，职务晋升以领导管理能力为标准，级别晋升以绩效为标准，都可以提高公务员的待遇。为了更大地发挥级别的台阶作用，2002年新的瑞士联邦政府人事法，将过去的25级增至38级，为各类公务员提供了更大的职业发展空间。

　　当前职务与级别的联系过于紧密，“以职定级”难以发挥各自的功能。职务晋升侧重“给官”，级别晋升侧重“给钱”。既然职务决定级别，级别决定待遇，那么只有“给官”才能“给钱”，这样就混淆了职务与级别的功能。合理区分职务与级别的功能，是级别设置的基本出发点。（宋世明）