中华人民共和国行政许可法于7月1日正式开始实施。一时间,媒体好评如潮。
从微观看来,最大的好处是便民。或许在不远的将来,“跑审批”会成为一个历史名词。
从宏观看来,这是建立法治政府的重要步骤。新一届政府执政以来,明显加快了“法治”的脚步。
法治政府,必然需要法律约束。而约束政府的法律,并不仅仅只有《行政许可法》一部。参与起草了《行政许可法》的中国政法大学法学院院长马怀德教授认为,相关的法律体系,应该包括之前的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政监察法》、《行政复议法》、现在的《行政许可法》以及刚刚完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政强制法》。《行政许可法》只是这众多规范和限制政府行为的法律体系中的一环。换言之,仅靠一个《行政许可法》并不能限制政府部门伸得过长的手。
另外,由于《行政许可法》在相当程度上限制了政府的审批权力——大连市人民政府法制办主任王馨德估计审批权力将缩水30%,原来坐拥巨大权力的一些既得利益部门和官员,自然不会甘心。王说,《行政许可法》实施之后,需警惕“变种许可”的显现,以及新一轮的权力扩张的开始。
扩张权力的空间
行政许可,如雨后春笋般地冒出来,是在1996年以后。而那场雨,则是前文提到的《行政处罚法》。这部法律规范了之前政府乱罚款、乱处罚的问题,但随即,被限制的东西却以新的形式——行政许可的面目出现。
大连市人民政府法制办主任王馨德对本刊说,乱罚款、乱处罚的权力丧失之时,权力开始向许可扩张。政府部门及其官员,仍然是最终的获益者。
某市的一位处长私下里对中国《新闻周刊》承认,自从步入政府,多少钱的饭局都吃过,从几千元到三万元不等。他在电话里对本刊说,他正在一个地级市的五星级宾馆里开会,奢侈程度比国家电力公司武汉会议也差不了多少。
究其原因,是因为“我手里有一项行政审批权,并且在7月1日之后仍然保留着”。
6月9日,大连市人民政府常务会议审议并原则通过了当地的事关《行政许可法》的一揽子规章制度。大连市市长夏德仁对本刊表示,包括规范土地交易在内的9项措施,是改善大连投资软环境的重大举措。而引起关注的,则是当地热点岗位处长轮岗的规定。
王馨德主任后来向本刊道出了这项决定的初衷,其中之一正是制约相关部门和公务员的行政审批权。
但是,前述那位处长表示,“那些热点部门的处长和局长,不会甘心放弃那些权力,他们肯定要想方设法在许可上、在其他项目上做文章的”。
值得警惕的是,《行政许可法》出台之后,政府部门的权力又会向哪里扩张?
在王馨德主任看来,行政权力必然会向法律没有涉及的领域扩张。
他指出,从历史情况来看,从《行政诉讼法》到《行政处罚法》,再到《行政监察法》、《行政复议法》、《行政许可法》,任何一部约束政府权力的法律出台,都会刺激新一轮的权力扩张。
虽然这种权力扩张,并非完全由之前出台的对其进行规范限制的法律引起,但法律对政府的作用,在其日趋规范的背后,还有相当的刺激。
刺激的权力扩张,“一定会非常强烈的存在”。马怀德教授清楚地向本刊表明了他的观点。
王馨德主任表示,从这个角度来讲,近来愈演愈烈的强制拆迁,也属于新一轮权力扩张的领域。相关法律法规的不完善,是受到强制拆迁的民众无法维护自身合法权益的原因之一。而政府,在这里面则起到了一个既是执行者、又是监督者、还是裁判者的角色,权力之大,令相关民众只能处在绝对弱势的位置上。
改变这种局面,从立法的角度,《行政强制法》和《行政程序法》呼之欲出。
马怀德教授认为,随着行政法律体系的日趋完善,政府扩张权力的领域总体来讲是越来越小,空间被不断压缩。但是,“行政权力无孔不入,具有自我扩张性,什么法也根除不了”。
警惕变种的“许可”
行政权力的扩张,除了进军新领域,在原来领域进行“内部挖潜”,也是另一个行之有效的办法。
7月1日之后,政府仍然保留了500项行政审批。也就是说,《行政许可法》并不是要取消所有审批,合理合法的审批仍将继续存在。
问题是,一位地方政府政策研究室的资深官员对本刊说,可能有一些不合理合法的审批,披着合法的外衣继续大行其道。
前文提到的那位处长,透露了一个众所周知的诀窍:比如某项目,国家规定亿元以上由国务院批,千万以上由省政府批,百万以上由市政府批。那我把它拆分成10个项目不就留在地方上批了嘛!
另一位拥有行政审批权的处长则对本刊说,这是圈内公开的秘密,企业把一个项目化整为零地上报,地方政府就有了操作的余地。“对企业、对地方政府,这是一个双赢的结果”。江苏铁本事件,即是明证。
无独有偶,7月1日播出的中央电视台《焦点访谈》,报道了福建某地在拆迁过程中,把项目一分为二使土地审批权留在地方的事实。
“这样的事情,民不举,官不究”,那位地方政府政策研究室的官员说,“即便民举,官也多半不究”。
据王馨德主任透露,另一个“内部挖潜”的办法,则是把“许可”隐藏在其他规定或另一个合法的许可之中,即,“明减暗不减”。
《行政许可法》实施之后,先前的许多许可,都转成了备案管理。所谓备案,“就是企业办完了之后通知政府一下,政府做一下登记而已”。
然而,备案的后面,却隐藏了很多政府不肯放手的行政许可。“老百姓真正去办备案的时候,办事人员突然把行政许可拿出来,说没这个你们开不了店,这种情况也有”。王馨德主任并未讳言。
还有就是没完没了的检查——这是政府一项恒久的权力。“检查过不了关,后果是什么大家都清楚”,当它滥用之时,企业也就不堪应付。
辽宁省人民政府法制办处长王建忠认为,目前情况下,政府的新管理模式是一个新的课题。政府职能的彻底转变,绝不是一朝一夕的事情。
不肯透露姓名的那位处长表示,我们不是有句人人皆知的话——上有政策、下有对策吗,下边应付上边的办法多得是。
马怀德教授对本刊说,“老鼠总是没完没了地出现,猫总要不停地捉”。
因此,警惕新一轮的权力扩张冲动,使《行政许可法》真正得以实施,应成为法治政府的题中应有之议。(杨中旭)
转自搜狐