立法听证遥望立法民主

　　“行人违章，机动车买单”听证会引发了对立法听证的新一轮关注。但是，立法听证制度本身的不完善，昭示着立法民主的进程尚艰

　　9月3日下午2时，几乎所有的北京出租车司机都把电台调到了北京交通广播电台，这里正在直播北京市的首次立法听证会。

　　包括李来生法官和蒋京川律师在内的16名代表，从332名报名的市民中被挑选出来，向人大常委们陈述意见。

　　听证会上的争论，主要围绕《北京市实施〈道路交通安全法〉办法(征求意见稿)》第69条展开，这项条文规定，机动车与非机动车、行人发生道路交通事故后，两方或者两方以上当事人不依法报案或者保护现场，致使事故基本事实无法查清的，由机动车一方承担全部损害赔偿责任。

　　正方认为，这体现了“以人为本”的执政理念，相对于钢铁之躯的汽车，行人毕竟是血肉之躯。原北京市交管局副局长段里仁教授认为，照顾交通弱势群体是用“形式上的不正义”达到“实质的正义”，是制度本身的正义。

　　而反方的观点是，人性关怀过犹不及，这有损法律公平，是在伤害守法者。

　　在听证会召开前，两种意见的争论早已在媒体及民间展开，听证会本身，只是把民间的各方意见，上升到立法过程中的听证。因此，人们在关注这次立法听证的同时，也深切地感受到了民主的力量。有媒体评论说，它的意义已经超越了立法本身。

　　从座谈会、论证会再到听证会，立法进程中民主厚度的增加让人欣慰。但专家指出，目前的立法听证制度，距离全国人大通过《立法法》正式确立不过4年光景，制度本身难言完善，并且，立法听证也需要更好的外部环境来充分发挥效能。

　　立法听证的破冰之旅

　　相对于“能充分反映民情、民意并能广聚民智”的听证会，大多数人更熟悉座谈会和论证会。后两者也是我国决策机构采用的征集意见的主要方式。他们的范围不广，只是集中了一小部分人的意见；虽然论证会因为是专家会而在学术上要严谨许多，但以此为根据制定出的相关法律和公共政策未必能贴近民情。

　　据听证制度专家、中央编译局比较政治与研究中心主任杨雪东研究员介绍，我国听证制度的雏形，起源于1993年深圳实行的价格审价制度。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过，标志着听证制度在我国的确立。2000年3月15日，九届全国人大第三次会议通过了《立法法》，其中第三十四条规定，列入议程的法律案，立法机关“应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”

　　但在此之后，实践中座谈会、论证会仍然是多数法律的立法过程中“听取各方面意见”的形式，正因为如此，北京的“首次立法听证”才有了新意，并且引人关注。

　　立法听证的现实困境

　　9月3日的听证会引起了北京司机及市民的广泛关注和热烈参与，并不仅仅因为这是“第一次”，而是因为它可能产生的后果，与每个人都息息相关。

　　但就全国而言，并不是所有立法听证都能够引起这么大的反响。事实上，在一些城市，很多时候连参加听证会的代表都凑不齐。昆明市就发生过这样的事例。

　　而在省级人大的立法听证中，这种现象更为普遍。而即便是在通讯相对发达的城市，也有很多居民不愿意更多关注立法听证会。而如果没有利益和意见的各方参与，则法律难言公平公正。

　　事实上，被选择出来举行听证的议题，通常与公民的利益切身相关，多数居民没有理由不关心。但是，何以参与者不积极呢？

　　用一些专家的话来说，“是因为百姓还不信任政府和人大，他们担心说了白说。”

　　与行政听证可以直接影响行政决定不同，立法听证只是提供证据的过程，只能产生间接的影响，因为最终的决策权力在人大代表手中。

　　从已经进行的实践来看，选择什么议题来听证，选择什么人来参与听证，并没有一个明确的或者法定的程序，而全然取决于听证组织者。听证会上表达的各种意见能以何种方式，在多大程度上影响到立法结果，大家也心中无数。

　　毋须讳言的是，长期以来，决策者并无在法律和公共政策出台之前广泛征求民意的习惯；更多的时候，只是集中在座谈会和论证会等小范围的“闭门造车”。即使在听证制度启步以后，由于缺乏对听证内容和程序的明确法律规定，公众事实上仍被排除在立法程序以外。

　　包括中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙教授、中国政法大学法学院院长马怀德教授、中央编译局比较政治与研究中心主任杨雪东研究员在内的专家对本刊都表述了如下的观点：立法制度的不完善是根本原因。

　　众所周知，很多中国法律被讥为“部门法”，由部门起草，因而难免带上部门色彩。马怀德教授透露说，北京市新交规在提交之前曾请专家讨论过，他本人也提出了意见，但后来却在第69条关于“机动车负全责”上引起了极大争议。而这部法规的起草者，据专家透露，是北京市公安局交管局。

　　虽然在一些地方，已经开始向公民和学界公开征集立法建议，一些学者、专业人士以及一些普通公民，也试图主动参与到法律起草过程中去，如重庆市一家律师事务所受托起草地方物业管理法规。但就整体而言，政府部门仍然是法律起草的主导部门。而人大作为立法机关，由于此前所述的惯性，也未见有举行立法听证，也就是听取来自民间不同意见的动力。

　　正在浙江调研的杨雪东研究员6日晚间通过电话告诉本刊，当地人大对推行立法听证制度“有些冷淡”。

　　“人大法制委员会的人手有限，听证会的任务都落到他们头上，也难怪他们冷淡”。杨雪东说。

　　表面看来，这是人大内部结构设计的问题，但实际上，却是决策者在民主推进意识上的欠缺和力度上的不够。

　　此外，专家表示，由于立法听证的结果，人大可以采纳，亦可以不采纳，依照权力的无限性原理，一些地方人大和政府部门从维护自身的狭隘利益出发，对立法听证具有天然的排斥性。

　　杨雪东研究员说，很多地方嫌麻烦，甚至认为立法听证“捣乱”。

　　值得一提的是，全国人大至今没有搞过一次立法听证。一些地方人大也就理所当然地少搞甚至不搞立法听证。

　　值得珍惜的民主建制

　　尽管立法听证制度在推行过程中的困难不少，包括杨雪东研究员在内的一些学者仍在不遗余力地四处推广这项具有民主意味的制度。

　　清华大学社会系教授孙立平9月4日在参加一个学术研讨会时，面对包括中国《新闻周刊》在内的多家媒体表示，民众的声音，必须通过相应的机制充分地表达出来。而目前的中国，民众听得到的，更多的是强势群体的声音。他指出，虽然法律上对民意的表达给予了充分的自由，但实施状况并不理想，甚至民诉无门。他认为，月余之前发生的银川出租车司机罢工风波，也许会在将来成为标志性的民意诉求。而以极端的方式表诉求，是民众的无奈，也反映了民意表达渠道的匮乏。

　　此次北京立法听证会，明显可以看出两个“对立”的利益群体：有车族与无车族。在进行价格听证时，毕竟还有像消费者协会这样的职业机构部分地代表着消费者的利益（虽然消费者协会从属于工商局，并不独立），而在这次立法听证时，利益双方的代言人并不职业，也难言代表性。普通民众亟需中立、独立的机构代言。马怀德教授对本刊说，商人有商会代言，农民有谁代言？弱势群体有谁代言？

　　在这样的背景下，立法听证，在需要人人遵守的法律法规出台之前，广泛地汲取民意，就成为了为数不多的民意诉求渠道，因而弥足珍贵。

　　而要使立法听证发挥最大的效能，马怀德教授对本刊说，这不仅取决于立法听证制度本身的自我完善，更取决于外部环境：参加听证会的利益群体组织多元化，组织者的超然，人大代表要有代表性。

　　这些，不仅是听证制度要解决的课题，也是人大民主建设需要解决的课题。

　　本刊记者/杨中旭