甘孜州卫生事业现状调查与思考

　　四川新闻网-甘孜日报讯

　　中共甘孜州卫生局党组书记、局长 柯洛阿抽

　　作者题记：今年5至7月，我们利用三个月的时间先后三次深入到南路6县、东路4县和北路的道孚、炉霍、甘孜、德格等我州14个县开展了卫生工作调研。根据调研掌握的情况，我们以《甘孜州卫生事业现状调查与思考》为题，将目前全州卫生事业的现状、今后的主要任务和基本思路作以下阐述。

　　一、甘孜州卫生部门基本情况

　　截止2003年底，全州卫生部门有各级医疗卫生机构422个。其中，县级以上医院38个；乡镇卫生院320个，州、县防疫站19个；州县妇幼保健院19个；医药卫生学校3个；其他机构23个。全州有村级医疗站（室）549个，有乡村医生605人。

　　全州卫生部门人员总数4033人，有各类卫生技术人员3565人，占总人数的88.39%。专业技术人员中有副高级以上职称103人，有中级职称1007人；有助理师级职称1258人，员士级职称1197人。

　　二、甘孜州卫生事业面临的矛盾和困难

　　1、卫生资源分布失衡：

　　全州城镇和农村卫生资源的配置呈明显的倒三角形。2003年全州农业人口75.63万人，城镇人口14.07万人。城镇人口拥有74.5%的卫生基础资源，而84.03%的广大农牧民群众仅占有25.5%的卫生资源。这种差距较2000年拉大了10.5%。这是在受经济、文化、民俗等诸多因素制约后而无力在短期内遏制和改善的事实。

　　2、卫生执法体制和三级卫生防保网络不健全：

　　经过“八五”和“九五”两个时期的艰苦努力和不懈奋斗，我州已恢复和重建了118个乡镇卫生院，实现了“乡乡有医有药”的奋斗目标，扫除了乡、镇医疗卫生服务空白。但是，由于设备短缺、陈旧、落后的矛盾十分突出，绝大多数乡（镇）卫生院和防保单位诊治手段单一，服务功能极不完善，卫生执法体系不健全，计划免疫设备不完善，妇幼保健服务机制不顺畅；信息不灵，联络不顺，卫生执法、预防、急救、疫苗接种和妇幼保健工作无力正常开展，影响了卫生工作健康发展的进程。

　　3、边远农村居民缺医少药的矛盾十分突出：

　　由于乡、镇卫生院和村级卫生组织的不健全，导致了乡镇医疗卫生机构服务功能的低下；村级卫生组织覆盖率十分低下更导致了广大农牧民群众不能得到就地、就近和及时、有效的疾病救治。全州村级卫生机构仅有549所，占行政村总数的25.38%，尚有74.62%的村处在无医无药的困境中，群众看病难，吃药难的矛盾仍就十分突出。乡、镇卫生院的疾病诊断符合率极低；中心卫生院能够开展三大常规检验的不足30%，处置突发公共卫生事件及实施抢救的能力几乎没有；转诊转治率居高不下，乡、镇卫生院的转院率高达44.6%，处置疑难重症的能力极其低下。由于受乡镇卫生院服务功能低下村级卫生机构覆盖率低下的制约，广大农牧民群众的疾患得不到及时有效的诊治，导致了一般患者和孕产妇、婴幼儿患者死亡率的上升。

　　4、政府对卫生事业的投入不能满足事业发展的需求：

　　一是因为历史的原因，欠帐多、底子薄、基础差的问题长期困扰着我州基层卫生事业的发展进步，新建、重建、危改三大重任使政府对基层卫生机构建设的投入处在力不从心的窘迫之中。一些乡卫生院经过多年的争取落实了危房改造资金，项目资金只能完成土建工程，至于人才培养和设备购置已无经费，各县只能通过其他渠道再次争取人员培训和设备配置经费。这种情况在我州的边远乡镇十分普遍。

　　我州地方财政对卫生事业的投入十分有限。1995年，全州财政总支出中卫生事业费用平均达到了5.8%；1998年随着国家天然林保护工程的实施，地方财政收入锐减，第三产业萎缩，农牧民群众收入随之剧减，政府用于卫生事业的费用降到了财政总支出的5.4%，最低的县仅占2.8%。由于政府用于卫生事业建设的投入极其微薄，政府对卫生事业的投入也只能是保吃饭。不但如此，部分县为了“保稳定，保吃饭”甚至挪用卫生事业专款，将中央、省、州用于卫生事业发展建设的专项经费挪作他用或者拖欠拨款，延误建设项目的正常进行。

　　5、受基础设施落后和服务市场狭小的制约，基层卫生组织生存和发展面临不利局面：

　　我州卫生部门因受基础设施落后和服务市场狭小的制约，自我生存和发展能力十分脆弱，农村基层卫生组织尤其如此。2003年全州乡镇卫生院诊疗人次48.07万，占诊疗总数的35.55%，业务收入0.4亿元,占总收入的22.86%；业务收入最高的中心卫生院136.7万元，最低的900元，年均诊治人次最高的中心卫生院1.99万人次，最低的27人次。乡、镇卫生机构年均业务收入平均不足3万元，人均业务收入最高的2.63万元，最低的450元。业务收入中药品收入占97.5%。乡、镇卫生机构由于不健全，其医疗服务范围十分狭窄，“头痛医头，脚痛医脚”的现象十分突出。医疗卫生服务“面积大、市场小、付出多、收入少”是我州基层医疗卫生机构的典型特征。

　　6、群众用于健康保障的经济承受能力低：

　　由于我州经济落后，农牧民增收困难。2003年全州农牧民人均纯收入为1031元，农村居民家庭人均医疗保健支出为34.6元。群众用于健康保障的支付能力极低，看不起病，吃不起药的现象普遍存在。有的农牧民长期拖欠医药费，据不完全统计，2003年全州乡、镇卫生院医药费拖欠总额达50万元。同时，广大农牧民群众因受经济收入低下、健康意识薄弱、传统观念影响，及时看病就医和“早防早治保健康”的意识非常淡漠，生病后求神拜佛、占卜测算的现象广为存在。而且由于农牧民群众就医的经济承受能力十分有限，交不起挂号费，付不起出诊费，拿不出医疗费的情况非常普遍。这些问题，一方面影响了广大农牧民群众自身的健康利益，另一方面也在无形中缩小了卫生部门的医疗服务市场。同时也说明：我州乡、镇卫生机构的发展面临着自身发展潜力不足，广大农牧民群众对健康意义认识不足，经济拮据导致农牧区人群用于自身医疗保健费用不足，政府受经济发展的制约对卫生事业投入不足的四大重负。

　　7、一些地方病、传染病仍严重危害着农牧民健康：

　　地方病病种多、分布广、防治难，对我州广大农牧区社会经济发展和人口素质提高带来了严重影响。目前，我州地方病主要有包虫病、结核、大骨节病、碘缺乏病、克山病、地氟病；自然疫源性和地方性流行传染病主要有鼠疫、炭疽。由于人畜混居，牧民卫生观念淡薄，包虫病的感染率、发病率很高，已成为严重的公共卫生问题；牧区的人民代表已在省、州人代会上多次提出议案，要求政府采取切实措施，尽快解决群众疾苦。而至今未纳入国家和省的地方病防治规划，目前只有中国－新西兰合作的1个研究项目在甘孜县的达通玛乡进行调查和防治实验。

　　8、卫生队伍不稳定，基层医疗卫生机构卫技人员缺编情况突出：

　　卫生部门的服务对象和重点都在基层，卫生技术人员生活在自然条件恶劣、工作条件简陋的环境中，生活和工作上的双重窘迫导致卫生技术人员分不进来、派不下去、稳定不了。目前全州具有本科学历的卫生技术人才共64人，除4人在县级医疗单位外，其余60人集中分布在州人民医院和州卫生学校。卫生队伍年龄老化；有不少乡村医生不具备执业资格。随着人事制度改革的推进，卫生技术人员择业的个人自主性增大，导致大批卫生技术骨干外流。据2003年统计，全州卫生部门缺编905人，其中乡镇卫生院缺编365名；南、北14县中，由1名卫生人员“独当一面”、既当医生又当护士、既是员工又是院长的现象普遍存在（南路6县即有15个乡）。由于教育体制改革之后学生不再实行分配制度，毕业学生进入人才市场后存在流通不畅、交流不顺的问题；一方面毕业人员闲置（在州人才交流中心登记注册的医学院校毕业生有1000余名），另一方面基层医疗卫生机构人员奇缺。如果不进行逐年补充，人员缺乏和人才断层现象将愈加严重。

　　9、现有优惠和有利政策难于落实，导致农牧区卫生队伍不稳定：

　　中央和省为了推进民族地区卫生事业的发展，制定了一系列有利、优惠政策。但是，由于受地方财政和农牧民群众经济收入等诸多不利因素的制约，我州各级政府在发展当地卫生事业过程中兑现落实上述各项有利优惠政策存在着多方面的实际困难。首先是州、县财政供养超负荷运转，为维护稳定和保证职工的吃饭问题而负债运行；其次是全州14县没有乡级财政，也无财政收入，群众提留和地方税收统一由县上征收管理，且收入甚微，没有能力提取用于卫生事业的费用；三是部分初级卫生保健达标县在实现达标之后，由于财政收入锐减而终止了县财政按农业人口比例提取的用于卫生事业的费用，使乡村医生的报酬和工作环境的改善落空；四是作为农牧民经济收入重要来源之一的木材砍伐禁止之后，农牧民群众过去承诺为当地村级卫生组织建设按人均0.1至0.3元筹集的经费不能兑现，加重了巩固发展村级卫生组织的难度，我州近年村级卫生组织发展缓慢，个别县甚至出现萎缩，就是实例；五是随着农村经济体制的变化，诸如税费改革、取消公积金、减轻农民负担等政策措施的实施，使乡、镇和村级卫生组织面临乡、村经费投入枯竭的现实，乡、镇和村级卫生组织正常运转面临难以为继的局面。

　　10、藏医药事业发展缓慢：

　　作为全州六大支柱产业之一的藏医药，目前仍然面临着自身难以解决的困难和问题。一是缺乏科学规划和合理布局，点多面广，无序竞争，低水平重复建设，各自为政，缺乏规模效益和整体优势；二是缺乏人才技术和资金保障，高素质的专业人才尤其短缺，经营管理人才更是凤毛麟角，资金投入不足严重困扰其快速发展；三是基础设施和生产工艺落后，以医院制剂室为生产基地，造成投资分散，高消耗、低效益、质量难于保障的矛盾非常突出；四是医疗管理缺乏规范性、科学性，即使实现了标准化达标的医院，也不同程度地存在管理水平滞后的问题；五是在实施初级卫生保健过程中没有充分发挥其价格低廉、易于普及、群众拥戴的优势，不少乡镇卫生院还未开设藏医药服务项目，广大农牧民对藏医药还处在可望而不可及的窘境之中。

　　如果说近几年甘孜州卫生事业有所发展，正如州委、州政府和有关部门领导的评价一样走出了低谷，实现了恢复性发展，那也完全依赖于州委、州政府的正确领导和全州卫生行政部门及各级医疗卫生人员勤俭创业、艰苦奋斗、不懈努力，更是中央和省上有关部门扶持帮助的结果。

　　我州卫生事业面临的实际局面是：以初级卫生保健为主要内容的基层卫生工作难于向纵横发展；卫生执法体制不健全不完善；防保体系建设面临滑坡和停滞不前的局面，孕产妇死亡率和婴幼儿死亡率起伏不稳；群众大卫生观念淡漠的现状愈加严重；县、乡、村卫生机构不健全导致服务功能不全、医疗服务质量低下，使广大农牧民群众的基本医疗需求难以得到保障；卫生机构人员素质低，专业结构单一，服务模式老化，导致公共卫生、妇幼保健、突发事件抢救难于得到保证，使广大农牧民群众不能得到就地、就近、及时、有效的疾病救治。

　　三、推进我州卫生事业健康发展的基本思路

　　1、切实把卫生工作的重点放到农村：

　　我们要在州、县党委、政府的领导下，按照今年全州卫生工作会议提出的“三、五、四、三、三”的基本思路，即突出“三个重点”（提高卫生技术人员的素质、完善医疗设备的配置、加强基础设施建设）；强化五个意识（大局意识、服务意识、管理意识、发展意识、创新意识）；采取四条措施（坚持预防为主的原则、争取支持和促进发展、转变作风和深入基层、切实加强行业作风建设）；解决三大问题（群众看不起病和吃不起药、小病不治和大病拖延，群众因病致贫和因病返贫，群众不能就地、就近、及时、有效得到疾病诊治）；推进三项改革（机构改革、人事制度改革、考核评审和监督机制改革），把农牧区卫生工作摆在一切工作的首位。以中央和省的两个决定为指导，把卫生工作的着眼点、着力点和工作重点切实放到农村，从指导思想、工作部署和资源配置等各个方面，高度重视和加强农村卫生工作。要按照“四减少、两深入、三碰硬”要求，切实转变工作作风，深入基层，调查研究，及时发现解决农牧民群众关心的一些农村卫生问题，努力为农牧民办一些实实在在的事。要深入基层，针对农牧区突出的卫生问题，协调有关部门，集中一定的人力、物力、财力，解决好难点、热点问题，结合本地实际，制定有效措施，把中央和省关于进一步加强农村卫生工作的精神和要求变成实际行动，使农村卫生工作真正落到实处。

　　2、强化公共卫生工作，完善公共卫生体系建设：

　　坚持预防为主的卫生工作方针，是卫生工作低投入、高效益的关键。我们必须坚持预防为主、防治结合的方针，坚决遏制一些传染病、地方病、职业病等重大疾病蔓延的势头，把重大疾病的预防控制作为全州农村卫生工作的头等大事来抓。要充分发挥农村三级卫生服务网络在防病治病中的作用，把加强农村公共卫生工作落到实处。乡（镇）卫生院的职能要以开展公共卫生服务为主，综合提供预防、保健和基本医疗等服务，重点做好疾病控制和预防保健工作，决不能本末倒置，盲目向医院的模式发展。确保在2005年以内全面完成全州疾病控制中心和医疗救治体系建设项目的建设工作；到2010年基本完成乡（镇）卫生院房屋设备的改造和建设任务；在农牧区大力宣传卫生知识和开展爱国卫生运动，以改水、改厕为重点，加快实施“亿万农民健康促进行动”，普及疾病预防和卫生保健知识，不断提高广大农牧民的自我保健意识，促进农牧民形成科学、文明、健康的生活方式。

　　3、积极推进基层医疗卫生服务体系建设：

　　我州现存的县级医疗卫生机构和乡（镇）卫生院均属政府举办的基层医疗机构，必须进行内部运行机制改革，实行院、站长负责制、岗前政策法规和管理技能培训制、任期目标责任制；改革基层卫生人事制度，逐步实行全员聘用制、专业技术人员评聘分开、竞争上岗、双向选择等。同步改革分配制度，卫技人员工资与技术水平、服务态度和劳动贡献挂钩，建立有激励、有约束、有竞争的分配机制。针对基层卫生工作实际需要，加强医疗卫生队伍建设。建立健全继续教育制度，加强卫生技术人员业务知识的技能培训，多渠道提高基层卫生人员素质。呼吁人事部门给予招收名额、组织考试考核，招收中专以上学历的医学专业毕业生，充实到基层医疗卫生机构，缓解农村牧区缺乏卫生技术人员的矛盾。

　　4、积极稳妥地推进新型农村合作医疗制度：

　　建立和完善新型农村合作医疗制度，充分体现了党和政府对农牧民群众的关心，是“三个代表”重要思想的具体体现，也是党的十六大关于全面建设小康社会的重要内容。做好此项工作，意义十分重大。新型农村合作医疗是在政府组织、引导下，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的互助合作医疗。应当看到，在社会主义初级阶段，合作医疗仍是帮助农牧民抵御大病风险的有效途径。建立新型农村合作医疗制度，是一种制度和机制创新，是一项需要全社会共同努力的系统工程，必须在各级政府的领导下，明确各部门承担的责任，多部门协同参与。鉴于农村合作医疗政策性强，涉及面广，工作难度大，要注意利用各种宣传手段，广泛进行宣传，让农牧民认识合作医疗的好处与意义，强化风险共担和互助共济意识。要根据农牧区居民和社会经济状况，实行政府支持和引导下的农民互助合作。要加强对合作医疗定点服务机构的监管，促使医疗卫生机构保证医疗服务质量，向农牧民提供适度的医疗卫生服务，严格控制医疗费用的不合理增长，减轻农牧民的医疗费用负担，保护广大农牧民的健康权益。

　　5、加大对农村卫生的投入：

　　我州基层卫生机构的医疗卫生服务更多地体现着党和政府对各族群众的关心爱护。虽然我州卫生事业在中央、省的关心支持和州、县党委、政府的正确领导下“走出了低谷，实现了恢复性发展”，但还存在着体制不健全、内涵建设滞后、基础脆弱、人才缺乏、设备简陋落后、服务功能低下等无力通过卫生部门自身努力实现健全和完善的缺陷。因此，中央、省和地方政府应对我州这样典型的老、少、边、穷地区的农村卫生加大投入力度，以增强农村牧区医疗卫生机构的综合实力，进一步发挥卫生工作在密切党群关系、加强党同人民群众的血肉联系等方面的中枢和纽带作用；坚持政府投入为主渠道的原则，体现卫生事业发展进步中的政府行为，充分发挥公立卫生机构的公益性、福利性的作用，更好地保护和发展生产力，推进社会经济健康发展。

　　6、坚持由政府举办、政府管理的现行管理模式：

　　我州基层医疗卫生机构的管理体制集中体现着社会主义卫生事业政府举办的原则和公益性、福利性特点，医疗卫生机构的建设和发展长期以来由政府确定、政府实施、政府管理。正是这种扶持性的管理模式，才使我州卫生事业在艰难困苦中逐步从幼稚走向成熟、由脆弱走向强壮。因此，对我州基层医疗卫生机构应继续坚持政府举办，政府管理的模式。对乡镇卫生院应该特别强调县管理为主，区、乡党政配合管理的双重管理体制；由于区、乡财力、物力的限制，如果将乡、镇卫生组织交由区、乡党政管理，必将导致投入缺乏，经费难以到位，素质难以提高和管理不善的后果。

　　7、大力加强村级卫生组织建设：

　　我州的村级卫生组织覆盖率低。仅为25.38%。为了有利于巩固和发展，鉴于村级卫生组织的服务如同乡、镇卫生院一样没有盈利，仅仅体现着政府对当地村民的关心爱护，政府在政策上应给予有利和优惠的照顾。针对农村的社会经济状况，在劳动报酬、房屋建设和药品器械上给予经费扶持。对于应建而尚未建立的村级卫生组织，政府也应给予机构建设、人员培训、药品器械配备方面的经费扶持，使无卫生组织的村民早日摆脱无医无药的困境，从整体和根本上缓解广大农牧民群众缺医少药的矛盾。

　　8、为村级卫生组织建设和贫困农牧民医疗救助设立专项补助：

　　为了彻底解决全州广大农牧民缺医少药的问题，我州拟于2004至2008年新建500个村卫生站（室），每个村卫生站预计需要2至3万元资金。按现行的卫生管理体制和投入机制，村卫生站应由乡村集体筹建。从我州现状来看，乡一级无财政，乡村集体经济无积累资金，完全没有投入能力，而州、县财政又十分拮据，对村级卫生组织的投入非常有限。同时，我州医疗保障制度不健全，农村合作医疗难以发展；农牧民自身经济承受能力很低，用于自身健康保障的费用极少。因此只有请求向国家申请，对我州农牧区村卫生站建设和贫困农牧民给予特殊的政策扶持，设立专项补助资金，纳入中央财政预算，进行转移支付。

　　我州卫生事业存在着资源配置失衡，人员缺乏且素质低下，自身发展潜力不足，政府经费投入受限，老姓卫生观念淡薄且对自身健康保障的经济负担能力脆弱等多方面的困难和问题。要解决好这些困难和问题，一是要继续发扬艰苦奋斗、勤俭创业的光荣传统；二是要继续争取各级党委政府对卫生工作的关心支持和政策扶持，经费投入；三是要在实施卫生改革的过程中制定适合卫生工作特点，符合实际现状的政策措施。我们认为，只要妥善地理顺了这三个方面的关系，就能够实现党和政府促进和发展全州卫生事业的根本目的，以利于全州的政治稳定、社会进步、经济繁荣和人民健康幸福。