各地纷纷推行政府雇员制，但雷声大雨点小。这显示，雇员制试水本身不可能单兵突进，而需与公务员制度改革配套而行
■文／王刚
邹琦独自坐在崭新的办公室里。已经一周了，可他还是“丝毫找不到坐办公室的感觉。”
邹之所以受到关注,因为他是深圳市第一位政府高级雇员。他所任职的这家单位——南山区中小企业咨询中心，是一个今年4月份才挂牌成立的“新生事物”。如今正有一大堆事情等着他这个主任去做，南山区的领导们甚至全深圳的公务员也眼睁睁地盯着，邹说，“压力比较大。”
9月8日，国内媒体纷纷报道：曾任四川新希望集团董事会秘书的邹琦，有幸成了深圳实行政府雇员制后的“第一条鲶鱼”。
邹琦，四川简阳人。进入希望集团之前，在内江市委宣传部工作了12年。期间当过记者，做过老板。1999年抽身希望集团之后，“涉海”深圳，做过纺织公司的经理，还曾在一家文化管理培训中心任职。
邹琦自称并不艳羡“铁饭碗”的诱惑，“来这里，看重的是这片舞台。”
谈及个人年薪，在采访中邹琦拒绝向记者透露，但他同时表示，“收入比机关公务员高得多”。
南山区中小企业咨询中心，听起来像是中介机构。据称是今年年初南山区领导考察香港后，借鉴成立的一个政府机构。该中心隶属经贸委，旨在更好地沟通政府和企业之间的关系。对邹琦这个在机关工作过，又下过海的“多面手”来说，这里是一个“发挥以往经验”的适宜之地。
这个中心的设立曾引来颇多争议。当时就有专家反对，认为此类机构属于中介性质，无需政府出资设立。
“没有达到推行雇员制控制行政成本的初衷”，有当地官员认为——这与其说是对这个“中心”的质疑，不如说是对雇员制的怀疑。
深圳雇员制的“非典型”意义
试行政府雇员制，深圳不是首创。2002年6月，《吉林省人民政府雇员管理试行办法》出台，成为国内首个“吃螃蟹”的地区。随后，上海、无锡、武汉、长沙、珠海等地纷纷“试水”。
深圳市现行的雇员制，是在综合、借鉴了各地雇员制试行之后的诸多经验上建立起来的。
因此，它也折射出各地试行之后的一些问题。
在国内首开政府雇员制度先河的吉林省把政府雇员制作为现行公务员制度的一项补充制度。而在深圳，雇员制却被寄望于建设成与现行公务员制度并行的一套人事制度。
因为雇员制没有全国性的统一部署，各个地方虽然都叫“雇员制”，采取的形式却不一样。在吉林、扬州和长沙，雇员不占行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门；珠海雇员虽不具有行政职务，但占用行政编制并享受公务员福利待遇。
相较之下，各地引为榜样的香港特区政府推行的是合约雇员制度，一类为合约公务员，另一类为非公务员合约雇员。
同时，各模式追求的目的不同，决定了政府雇员地位和待遇的不同。
在珠海，实行雇员制的初衷是为了突破僵化的工资福利政策，用较好的福利待遇把优秀人才吸引到政府机关。“这在无形中造成了政府与企业抢夺人才的尴尬局面。”深圳市人事局政策法规处处长黎超奇在接受中国《新闻周刊》采访时提到。
而在无锡，政府雇员制的特色在于先出台柔性引才规定，再出台特聘岗位人员管理考核办法，将特聘岗位人员纳入整体性人才资源开发的范畴，以“特聘岗位人员”之名行“政府雇员”之实，避免了正面冲击现行国家公务员制度的嫌疑。
按照吉林现行的雇员制度，雇员不具有行政职务，不行使行政权力。待遇实行佣金制，比照公务员平均工资的2到15倍，分14个档次，目前最低月薪是2200元，最高月薪是16500元。除按照《劳动法》参加社会保险外，不再享受公务员的其他任何待遇。但是，2002年首批计划招10人，当时咨询者近300人，结果却只招到两人。随后，吉林一度低调对外。
“从这一点可以看出，吉林当初试行雇员制是有所顾忌的。” 黎超奇告诉记者，吉林省政府实行政府雇员制的初衷，并不想因为推行这项制度而影响公务员制度的稳定性。
在多数地区，政府雇员看似是以“高薪”吸引人。而旁观广州市越秀区后，深圳却找到了普通雇员适用的政策。
为了适应街区精兵简政的要求，越秀区将机关雇员的使用范围不断扩大——在政府机关，其他党群系列和后勤服务部门，包括法院、检察院等部门的书记员，后勤的司机、收发员以及一些窗口单位如办证中心的前台工作人员也将试行雇员制。此举随后引起了人大代表的不满，他们指出，“事业编制屡增不减，呼吁政府部门把辅助性的工种市场化，引入市场价格。”
综合各地雇员制实行之后的利弊。深圳市于8月初出台的政府雇员制度，设想通过雇员制把机关事业单位建设成为低成本高效运行的公共管理与服务体系。
深圳雇员制分为高级雇员和普通雇员两类。其中，高级雇员分为行政高级雇员和事业单位高级雇员。而普通雇员则分专业技术岗位普通雇员、辅助管理岗位普通雇员和工勤岗位普通雇员。
相比之下，深圳政府雇员制具有四个特色：一是在全市机关事业单位推行，而不局限在政府机关；二是雇员占用本单位编制名额，实行占编不入编；三是高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权；四是所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行雇员制。
按照深圳市人事局副局长陈韬的理解，实行政府雇员制，有利于机关事业单位建立人员能进能出的用人新机制，避免人员的固化与沉淀；有利于节约和控制行政成本，减轻财政负担。
由此可看出深圳市政府所期待的“鲶鱼效应”——通过实行政府雇员制，引入竞争，激活整个机关事业单位的行政效率，从而建立具有流动性的政府公务员管理模式，以减少人事管理中的腐败，保障公平和公正。
不过，迄今为止，期望的效果在短期内尚难以看到，反而遭致不少质疑。
出路在公务员制度改革
“政府雇员制，是目前国内各级政府探索的一种全新用人形式，但由于相关法律法规的滞后，使一些地区的雇员制显得缺乏法律依据。” 深圳大学政治与公共管理学教授马敬仁在接受中国《新闻周刊》采访时说。“雇员制应及早制度化。”
马敬仁认为，在深圳高级雇员的工资虽能达到较高水平，但雇员工资是以没有提拔机会和不稳定为代价的。不像体制内的任何一个公务员都有一个不断升迁的机会。而雇员制是按合同来的，合同九年封顶，那么九年以后怎么办？“我把青春献给你了”，你却不管我的出路。如果没有出口，如果工资不是绝对地高，这个领域又能否吸引人？
关于深圳市现行的高级雇员制度，马敬仁坦言“不赞成”。在他看来，很多时候高级雇员并不解决问题。由于其身份特殊，难以很快融入政府之中，也就难以有效发挥作用。
此外，现行雇员制与公务员制，要么是两股道跑车，要么前者是后者的补充。马敬仁表示，雇员制度与现行公务员制度怎么接轨将是接下来一个“重要问题”。
时下，公务员只要没有严重违纪现象，被辞退、开除的可能性很小。可以说，“雇员制对先行公务员体制的震动微乎其微”。因此，外界所期待的“鲶鱼效应”很难发挥。
“政府雇员制”被认为是政府在公务员制度仍然僵化背景下的无奈之举。对比发达国家，我国的公务员工资确实偏低，一些高素质人才不愿进入政府部门，而政府又急需他们管理政府事务。于是，“政府雇员制”应运而生。
因此，雇员制的问题核心还是现行公务员制度改革。马敬仁认为要首先改革公务员录用体制。
这涉及公务员薪酬、考核多方面的改革。尤其是现在僵硬的薪酬制度很难适应和满足各个层次、各有专长的人才需要，反而造成较高层次的人才流失。
人事部的统计显示，6年来，我国共有2.2万多人辞去公务员职位。从1998年到2002年，在人事部抽查的21个中央部委中，流失本科学历以上的公务员1039人，其中流失比重最大的是专业人才，特别是涉及外语、国际经济、国际法、国际金融、国际贸易、涉外审计等专业人才。
政府不得不采用雇员制的方式来吸引这类人才。显然只能归因于公务员制度本身的弊端。
一些专家提出，在公务员中实行分类工资制也许是一种解决之道，即考虑以不同行业、岗位、绩效来设定公务员工资。通过灵活的薪酬和岗位设置，既能留住普通公务员，也能吸引各种层次的其他人才。
需要澄清的概念是，所有的公务员本质上都是雇员，都是为纳税人提供公共服务的。因此，政府雇员制的创新，如果没有和公务员制度的改革同步推行，仍旧是体制外循环。■
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