《法人》杂志：国企产权改革的法治化之辩

　　由郎咸平所引发的风波早已超出个案之争的范畴，目前争议的焦点已集中到国企改革的深层次问题上，其中尤以产权改革的正当性和合法性为主。《法人》一向以促进中国产权改革法治化为己任，因此特举办此次论坛，试图就以下问题进行深入地探讨和分析：评价国企改革成败的标准是什么？国有资产流失是不是一个准确的法律概念，如有流失，流失程度如何，原因何在？在产权改革过程中，法律是否缺位，在法律执行方面又存在哪些问题？如何反思MBO?在国企改革深化过程中，应该如何完善立法、司法、执法和法律服务问题，即如何构建相对完善的国企改革法律保障体系？

　　钱卫清：感谢《法人》杂志给我们提供这么一个机会。从8月份以来，香港经济学家郎咸平频频发文，抨击海尔、TCL和顾雏军，引发了争论，随后经济学界进行了回应。作为法律人，我们对当前这一场轰轰烈烈争论持什么样的态度？所以在这样的背景下，《法人》杂志开这个座谈会是非常有必要的。

　　当前这一场争论它归根到底是经济问题还是法律问题。评价当前国企改革成败的标准究竟是什么，是经济学标准，道德标准，政策标准，还是法律标准。在国企改制过程中，国有资产流失是什么样的状况，流失的原因是什么，到底有没有法律，有没有合法的规制。在产权改革过程中，法律是否缺位，法律的保障、规范功能到底存在一些什么问题。今后国企改革在深化的过程中，应该如何完善立法问题、司法问题、执法问题和法律服务问题，也就是说如何来构建国企改革的法律保障体系。这些问题我认为有必要再进行深入地研究和探讨，因为它涉及到今后国企改革的方向，到底应该沿着什么样的轨道来进行。

　　“产权改革的方向不能变”

　　王欣新：首先我认为目前在我国市场经济体制的建设过程中，国有企业产权改革的方向是正确的，这一点是不能够从根本上加以改变的。我们讲建立市场经济，市场经济是什么，最主要的一点是它应该有一个内部自然而然形成的合理的运行机制。也就是当这个经济体制建立起来以后，它能够依靠自身的运行机制来不断地完善、不断地发展，而不是主要靠国家去干预。当然，在市场经济出现失调的领域，如反垄断、反不正当竞争等问题上还需要国家以经济法的手段进行调整。要建立一个完善的市场自我运行机制，必须有一套法律制度来保障。这个法律制度强调的是什么呢？主要就是给市场机制的正常运行提供一个法律外壳，提供一个最佳的法律组织形态，保护其正常运转。

　　过去我国在计划经济体制下的企业基本上都是国有企业。在经济改革之前是国有企业作为经济主导的，所谓的集体企业也跟国有企业的管理体制差不多。改革首先把国有国营改了，国有不一定国营，此后又进行了其他改革。但是这种国有经济的体制，它必然带来的一个弊端就是国家的干预，只要是纯粹的国有企业、国有经济就不可能完全没有国家的干预。至于是以国家身份、行政管理的方式干预，还是产权所有者的身份干预，目前还没有体现出本质区别。这就造成原来国企管理体制中的某些弊端，特别是在中国过去没有市场经济基础的情况下没有得到彻底解决。产权改革实际上就是要在市场经济模式下，建立一个能够符合市场经济的自我循环运转的产权体系，而在这里面国有企业产权制度的改革是核心的内容。

　　讲到国有资产流失，其实不光是国有资产，集体资产和个人资产，只要是在经济运转过程中都可能存在流失现象，不是单纯国有企业才有流失问题，也不是单纯在国有体制改革中才存在的，过去不改革之前也有流失，只不过流失方式不同。在企业两权分离的情况下，由于所有者和经营者的博弈关系中存在利益的差异，经营者必然要想办法从所有者这一边得到更多的利益，当不能够采取合法形式体现其利益的时候往往会出现灰色的流失现象，这并不是只在某一种经济模式和某一种运行模式下才存在的。当然在国企改制特别是产权改革过程中，确实存在着流失现象，这是肯定的，但是这种现象并不能成为反对对国企进行产权改革的理由。

　　产权制度改革是市场经济体制建立所必须的，当然在这个过程中要不断完善有关国企改革的法律。需要注意的是，现在在这方面的一些法律中，更多体现的是行政机关的意志，或者更多体现有较多话语权的利益集团的意志，而在国企改革中利益可能受到损害的一些人，特别是国有企业名义上的产权人，所谓全体人民以及企业职工，在这一方面的话语权没有充分体现出来，所以可能会造成改革制度上存在一些缺陷。这种制度上的缺陷当然就导致了国有资产的流失，从这个角度讲，如何不断地完善立法，如何使国有资产在改革中减少流失，就不只是经济学家的事情，更多是法学家的事情，当然这里面有立法的问题，也有执法的问题，层次是不一样的。

　　至于说到所谓国有资产的“合法”流失问题，这里实际上是一个立法不完善的问题，是在法规中存在缺陷造成的，而非法流失应该是执行上的问题。这两个问题都应该加以解决，一方面要强调公平，另一方面还要保持经济效率。但在公平和效率发生矛盾的时候，很难单纯地讲立法的某一个规定或者某一个制度就是对的或者是错的。当然有时候会存在一些法理上的基本正误判断，但更多是在不同利益冲突的时候判断一种制度是不是适合中国目前的实际情况，利益选择是否适当，能不能够行得通。在渐进改革过程中有时必然会出现一些国有资产的流失问题，这并不是说我们没有办法去制止或不应去制止，但是如果停止了改革，另一方面的流失可能会带来更大利益的损害，这有一个公平和效率的平衡，如同在做交易时既要考虑安全性也要考虑效率一样。

　　目前，我觉得一方面要肯定国企的产权改革方向不变，另外一方面要注重在立法中解决国资流失问题，再有就是在执法中如何更好使法律得到实施。

　　“国企暨产权改革成败系于法治精神的确立”

　　史际春：关于国企改制的产权改革方向是否存在错误，无法简单作答，这里涉及究竟什么叫产权改革。我理解人们对产权改革有两种不同的理解。一种理解就是把国有变成非国有，消灭国有；还有一种理解，是说把国有企业和其他国有主体造就成适合市场经济需要的、多元化、多层次的主体，由它们根据市场信号开展投资经营和交易。

　　既然搞市场经济，则不能说国企、国资一定要在市场上硬撑，一点都不能退，只是国有资本从竞争性领域或者非竞争性领域退不退，退多少，应当由市场来决定，优胜劣汰，有进有出，不要以行政手段一刀切，必要的行政手段、法定垄断等也要建立在市场的基础上，不能违背市场法则。市场崇尚公平交易，国资的进退、流动只要是建立在公平交易基础上就不是流失，不是公平交易就是流失。现在实践当中大量存在着利益冲突的交易，自我交易，甚至公然的徇私舞弊、贪赃枉法。按照发达国家的法治理念，利益冲突的交易那要坐牢的，绝对是不法的。所以判断国资流失的标准就看是不是公平交易，是不是公平交易的判断标准是法治国家的标准：没有利益冲突，没有角色错位，不自我交易，没有腐败，按照独立的、通常的市场主体在平等对立、讨价还价基础上形成市场价格的交易，就是合法的，否则就是不合法。

　　国企和产权改革是否成功的标准是什么呢？我觉得，如果大多数国企，包括有国有资本参与或控股的企业能像私人企业一样，在市场经济当中游走自如，进退两便，进能赚钱，赚不到钱就退出来，退的时候财产也别浪费，能做到这一点，国企改革就成功了，而不在于在市场当中有多少国企，多少国有资本的存在，那是无所谓的。当然也不在于个别企业改制后的盈亏趋向如何，即使在市场经济和法治发达的国家，企业亏损和经营失败也是一种常态。

　　这就涉及到国企到底怎么样来运作，我觉得归根到底就是一条：要把国家的三重身份、三重职能区分好，这里面主要不是法律的缺位，而是法治精神、观念、理念的缺位。

　　国家或政府的首要的一个职能就是社会经济管理者，就是我们通常说的公共管理者。具体的国家机关在作为公共管理者的时候，应当一视同仁地对待所管辖的各种主体，而不管这些主体是国有主体还是私有主体。比方说信产部，你就是IT产业市场的监管者，你要一视同仁地对待在IT产业市场上活动的各种主体，把市场监管好，不能角色错位，但是我们的信产部现在是角色错位。

　　国家的第二个职能或身份，就是具体国企包括具体国家机关和其他国有主体的财产的具体管辖者，具体的老板、股东，这种身份下的机关、团体、企事业或其他组织要完全按照企业、公司法来参与企业的决策和经营管理，别的事情你就别管了。我个人的看法是，真正要搞社会主义市场经济的话，包括国家机关在内的国有主体，只要与所办企业没有利益冲突，只要不是海关、武装警察、部队、工商行政等，就可以自由地投资经营，去做具体的老板。

　　国家的第三个职能或身份就是国有财产的总老板，或者说国家所有权的抽象所有人，承担该职能的机关的任务就是要监督好每一个具体掌管着一定国有财产的主体，管好、用好国有财产，不许它浪费、无能、贪污腐败，不许他利益冲突搞自我交易等等。按照发达国家的通例，总老板职能原则上是由财政部门来承担的，因此说财政部门就不能够担任具体企业、公司的股东和出资人，如果担任的话就利益冲突了。从我们国家的实际情况看，检察院、行政监察、党的纪检等等也都在各自职责范围内充当着国资总老板的职能。

　　只要这三种职能的角色设置恰当，利益不冲突，扮演角色者的行为不错位、不缺位、不越位，任何人发生利益冲突、角色扮演失当的，都应当具有可问责性，这样，国企和产权改革、社会主义市场经济就大功告成了。

　　反思MBO

　　刘俊海：一开始我对这个东西非常感兴趣，考察了好几个公司的案例。后来让我感到担心的有这么几个问题，一个是信息披露不透明，第二资金渠道不明，第三价格公正与否也不清楚；还有竟然以公司作为保证人去银行借钱，有的甚至以公司名义借钱，自己购买公司的股份。所以我想MBO在国资委成立以后叫停有它的道理。我觉得还是要尽早出台有关MBO方面的立法规则会更好一些。

　　史际春：MBO本身无可非议，但它必须是公平交易，不能是利益冲突的交易，MBO的人要自己承担风险来取得他人的资本成为老板。按照这个标准，现在MBO绝大多数是不合法的，自己卖自己，自己操纵MBO，银行贷款来给他MBO，到时候这个风险他能不能承担呢？他承担不了。

　　杨帆：正因为可能导致严重后果所以要暂停，如果怕耽误时机要做的话，可以先做一些补充的规定，比如说应该加入地方人大公开化和本厂职工代表大会的程序。多加入一些民主化和公开化的程序，也省得人家造成误解。这叫程序正义，咱们从程序上先把它定下来，做的时候至少按照程序来，这个弄好就可以了。

　　王欣新：我就MBO这个问题再说几句，MBO这个东西是境外舶来品，但是传到中国以后实际上已经变味了，根本不是原来国外的MBO。国外MBO是建立在什么基础上？是一个市场经济非常健全的基础上，人家的产权问题已经解决了，之所以提出MBO是由于在一些特殊的企业中存在一个管理利润空间，通过MBO可以把这个管理利润空间充分发挥出来，使企业管理层和原来的股东得到大量增加的利润，这是一种双赢或者说是多赢的模式。而现在咱们的MBO并不是从市场经济正常发展规律考虑，而是考虑如何使管理层在企业中持股、控股，并不考虑是否存在管理利润空间或者说主要不考虑管理利润空间问题，这样一种产权制度改革有时候就可能和MBO的本意相违背。

　　要实现MBO就要实现控股，但现在很多管理层没有这么强的资本能力。如果仅仅是对企业进行产权改革，通过由管理层进行部分持股来达到对企业法人治理结构改善的话，应该说是没有问题的，在可能的经济条件下能够做到持股多少就持股多少，但现在一说MBO，本来不具备完全控股条件也非要去控股，也非要把企业控制权握到经营层的手里面，这就造成了很多的矛盾，包括资金不足的矛盾，与职工持股、职工利益的矛盾等，都暴露出来。所以我觉得要把MBO和职工持股、管理层持股这些不同的观念、不同的概念区分开，使真正的MBO能够得到实施，同时也使为了产权制度改革而实行的像管理层持股，员工持股等计划有一个合理的操作空间。

　　“协调国家利益与企业家积极性”

　　刘俊海：我们开这个研讨会可能是因为郎咸平，他的观点我都看了。我个人的看法是不管对他的观点肯定还是否定，总的来讲经济学界的主流我想还是爱国的，还是能够找到共同点的。

　　我觉得要避免走向极端。是否利益一定是冲突的，能不能有机协调起来，既要保证国企改革资产不流失，国家共同利益得到保护，又能够调动企业家的积极性，培养一支诚信，有管理才干的企业家队伍，我想这可能是我们法学界需要认真研究的一个问题。

　　目前国企改革中产权改革方向是否存在错误，我想如果按照十六届三中全会的表述来看没有问题，十六届三中全会决定反复讲要完善国有资本有进有退，合理流动的机制，进一步增强公有制经济活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。中央这个决策说得非常清楚，就是还要推动国企进行规范的公司制改革，这个观点很清楚了。

　　为什么这个方向还要坚持呢？我想回顾过去，从法理上概括可以把国企产权结构概括为三个历史阶段，一个就是改革开放之前的物权模式阶段，我把它叫做国家所有、国家经营的阶段，那个时候国家又是所有权人，又是经营权人，加上指令计划、指导性计划的资源配置方式，国有企业长期以往不可能有竞争力。改革第二步是债权模式阶段，就是国家按照承包合同，租赁合同，享有债权，主要是以两权分离理论做支柱。但后来发现有两大问题解决不了，一个就是合同总是有期限性的，所以避免不了“掠夺式”经营的问题。另外发现合同是有任意性的，就是说可以讨价还价进行谈判，如果代表国家的一方比如企业主管部门，在谈判中处于强势地位的话，那么企业交纳承包费比较高，企业可能吃亏。如果说企业和企业经营者在谈判当中居于强势地位的话，承包费、租赁费可能很低，国家又吃亏。后来选择第三种模式，叫股权模式，也叫公司制模式，国家不享有所有权也不享有债权，享有股权。股权模式下又有多种公司设计方式，一种是一人公司的模式，就是国有独资公司的方式，一种是多元化投资主体的公司制模式。

　　但是我个人觉得国有独资公司的使用范围不能太广，一是国有独资公司多大程度上能够跟全民所有的企业划清界限，这是很难的事情，毕竟国家是惟一出资人。第二是一个人出资集资能力受限制，何不聚沙成塔呢？所以多元化的公司改革模式对国有资本壮大本身有好处，可以起到放大资本功能，对国家是有好处的。另外从公司治理结构来看，出资主体多元化可以让决策程序更公正，更透明，更科学，更精明一些，考虑问题更周到一些，所以我说国企产权改革，国有企业公司制改革大的方向没有错误。

　　但是我也同意刚才两位老师的观点，即国有企业是不是退，退到什么程度，还是要尊重市场本身。既不能强调国有资产一夜之间都卖光，也不能强调资产一点儿不能动，要按照法律的条例和程序进行规范的公司制改革，规范的公司制改革应该是国家股东和参与各方的积极性和各方的利益都能够得到兼顾。

　　至于说“流失”，我觉得好像不是一个严格的法律概念。我不太赞成使用这个词，法律概念要么是“侵害”，就是在国企改制过程中国家利益受到不法伤害了，国家是受害者，对方承担侵权责任或违约责任，要么是在一个交易当中利益和义务不成正比，如果达到“显失公平”，法律可以救济，如果不是显失公平，流失可能是中性的，也可以被法律和公众所容忍。所以我想流失是不是这两种情况，有些国有资产流失是可以避免的，而且应当避免，包括代理制度、合同无效制度都可以解决这些问题。比如如果一个国企老板又代表国家，又代表自己，和自己背后第三人签订合同，这个合同的效力是受到法律挑战的。

　　另一种情况是有些资产流失是不能避免也无法避免的。当时三千万人民币引进的设备为什么卖一百万了呢？是不是流失了呢。可能客观上国家吃一点亏，但是市场不认同三千万的价格，考虑折旧因素，也可能考虑产业结构调整。这时候出价最高的人取得这个产品，我想还是要适当保护，只要国有资产的出售程序公开性和透明度足够高，我觉得这个流失是无法避免也不应当避免的。

　　国有资产流失的判断标准，有的同志说一个是经济上的判断标准，一个是财务上的判断标准，我说不对，应该是法律上的判断标准，要有结果的公正和程序的公正。结果的公正怎么去寻找呢？大家过去误认为一种最方便操作的方式就是在国有企业改革过程当中聘请一些资产评估机构，评估多少钱就是多少钱，按照这个价格出售就公正了，但是我也觉得这种结果公正指标也还值得讨论。第二个就是程序公正，我觉得这个标准很好。为什么呢？第一，游戏规则是透明的；第二信息披露是充分的；第三参与市场的买方是开放的。我觉得这样一是方便操作，还有一个好处是更容易迎合或者照顾到我们广大人民群众的法律感情。这个法律感情我们是不能忽视的，俄罗斯的首富霍多尔科夫斯基认为自己手续都是合法的，但老百姓都认为他不合法，所以最后还得进班房。我想在中国这么一个社会主义国家，还要考虑到朴素的法律感情，老百姓没有机会介入国企改革的过程，不知道规则是什么，也不知道什么是他能够参与竞价的，这时候他会有意见，特别是国有企业里面中层干部和中层以下的职工，有的时候还被下岗了，他更想不通了。

　　产权改革的法律还是缺位的。一部公司法加一部国有资产监督管理条例不可能囊括国企改革的方方面面，不可能把改革当中涉及到的利益冲突都通盘考虑进去，所以我认为，考虑到现在国家股东代理机构缺位，就是国家代理人缺位或者是国家代理人在职能履行方面还不是非常到位，要紧锣密鼓地研究国有资产管理法，从而为强化国家所有权人的保护，强化国家股东的保护奠定一个法制基础。最现实的问题就是假如说国有资产确实被侵害了，谁代表国家来行使这个诉权？我在《今日说法》做过一个节目，有的人说找当地的政府法制办，法制办说我没有这个职责，后来找司法局，他也说不管这个，后来找到国资委，国资委说也没有这个职能，后来找检察院，检察院代表国家对侵害国有资产的行为提起诉讼。我想如果国有资产管理法出来，不管把这个诉权交给谁，给国资委，还是给检察院，都是技术设计的问题。所以我觉得产权改革，在法律制度设计上还是存在一定不足，存在一定立法真空。

　　我们今天谈产权改革的问题，我觉得还不能忽略公司治理的问题。我觉得这是两个须臾不可离开的东西。不应该因为产权改革就放松对公司治理的考虑，特别是职业经理人市场的培育。国企老总年薪制我觉得现在可以推行，但关键是经理人的岗位应该是竞聘上岗，择优录用，岗位和业绩要挂钩。另外高管人员诚信义务的强化应该把相关措施推出来，违反诚信承担什么样的责任，包括股东代表诉讼制度怎么去设计，特别是针对国企改革中的股东代表诉讼制度的设计，值得我们进一步的考虑。

　　最后再说一个小问题，衡量国有企业改革成败的标准是什么？是不是有这样几个东西。一个是企业竞争力是不是增强了，这是一个硬指标。如果改制之前是亏损，工人工资发不出去，改革之后一切都改观了，这就是硬指标。第二是程序是不是公正的。第三个是改革当中，各方利益当事人，包括国家股东，高管人员，中小股东和职工是不是各方利益尽量照顾到了。这对于消除社会不稳定因素，推进国企改革的健康发展会有好处。

　　“政策主导型的国企改革”

　　李智慧：今天我们的主题是国企改制中的法律问题，很遗憾，我们国家的国有企业改革现在不是法律主导型而是政策主导型的。

　　今天只谈几个具体的问题。我们注意到，在国务院行政法规这个层面规定国有资产产权转让是这样表达的，转让的时候要依据资产评估的结果，如果优惠的比率超过了九折，那么就要写出书面的说明。这个话说的非常的明白，就是凡是九折之内，比如说九五折，九八折都是正常许可的。我跟很多评估师聊过，他们说在进行评估时上浮10％，下浮10％都是正常的技术规范，这是中央的规定。

　　地方上是怎么规定呢？2001年我在石家庄做一个改制项目的时候，当时他们的企业给我找出了两份文件，都是石家庄市政府规定的，一个说产权转让时不能低于八折，但又另外有一个一模一样的文件，文件名都一样，发布的时间不一样，说产权转让时不能低于八五折。我们再来看另外一个地方，济南市是怎么规定的，它规定国有资产产权转让的时候不能低于六五折。这里面问题就出来了，同是我们中华人民共和国的国有企业，进行资产评估时，有的地方六五折就可以，有的地方只能八五折，而按照中央规定如果低于九折要写出书面说明。这个问题，可以看出我们这个改制不是法律主导型，而是政策指导型，而政策在制定的时候存在着中央和地方的差异。

　　再举一个例子，就是职工的经济补偿金的标准。按照财政部财企2002（313）号文件，要按照工作一年给予一个月的补偿，但是最高不能超过12个月，而原国家经贸委等八部委859号文件和后来国资委所发布的文件并没有这样的一个限制。这就是一个左右的矛盾，我们后来所发布的文件是否把前面的文件给否了呢？或者说国资委的文件把财政部的文件否了呢？没有，我们看不到这一点。我们在具体操作的时候，我个人在跟地方上进行交流的时候，我就谈到如果要有这样的矛盾，我们就最大程度地利用政策，只要我们在操作的过程中程序是合法的，援引的文件是有依据的就可以，除非这个文件被后来文件明确给否定了。

　　“要解决政策的稳定性和可操作性”

　　朱少平：《法人》杂志召开座谈会，对国有资产流失争议问题进行研究探讨是必要的，但是我有一个想法，就是说不要因为这种争论影响我们的操作，因为任何政策，任何法律，都可能是在争论过程中发展的。比如十年前公司法出来的时候有些问题就有争议，经过十年实施，争议越来越多，不是有争议就得改。如果一有争论大家就感到害怕，就畏手畏脚也不行。我觉得只要是中央定的，国务院定的方针，不管有没有争论，我们还是要执行下去的。这是第一个问题。

　　第二个问题是关于国资管理与国企改革，我觉得中央的这些方针政策，大的方向都明确了，但有一些理论还需要继续探索，比如我们过去讲所有权与经营权适当分离，后来绝对分离，怎么分离，依据的基础是什么，理论支点在哪儿？好像不是很明确。这就需要继续探索。过去的体制是是人、财、物，产、供、销，党、政、群都要管，事实证明是管不了的。现在实行新体制，国资委要管人、管事、管资产，大型企业集团老总在社会上招，起不起作用？肯定起作用。是不是根本解决问题呢？有些问题也可以再研究，例如对于国有资产经营体制问题，十六大报告中提出要继续探索，这个问题就有很大的探索余地。

　　第三个问题是我们现在已经有了一些国资管理政策，我认为第一要稳定化，适当的稳定，第二要法律化。政策如果不稳定，三天两头变，一会儿这个政策，一会儿那个政策，特别是一有争论就改，影响较大，那就会导致大家一看今天有这个政策，明天没准儿变了，今天大家就赶快做，一哄而上，因为不知道哪一天就停了。政策相对稳定便于从长计议。

　　还有就是说在这个过程中，从政策到法律，政策具体化的过程中还有许多问题需要研究，有体制问题，有操作性的问题。现在国有资产的一些政策出台时都是原则性的，操作起来问题有很多，比如产权交易，比如国有股减持，国有股流通。国家定的这些改革方针肯定用意是很好的，但是有许多实施起来需要配套，这个配套也有法律问题，也有法规问题，也有规章问题，需要我们的立法机关和监管机关共同采取措施。

　　第四个问题是国资委对于国有企业怎么管，是国资委直接管，还是通过经营机构来管。当时学十六大报告时，我根据学习体会写了一篇文章，设计了一个三层次的体制架构，国资委将作为管理国有资产总量的机构，出资人的总体职责也放在这儿，但具体与企业发生关系的职能却放在经营机构那儿。一些企业集团可以作为国有资产经营机构发挥作用。经营机构对一般的经营企业投资持股，参与经营，国资委不要进去。但现在的操作跟我设想的思路有区别，主要是在国资委和一般的国有企业之间有一个中间层。比如上海有国资办，下面有38家控股公司，38家下面管有上千家公司的产权或股权，政策法律由国资办负责拟定，事务由经营机构来负责，一般的国企和其他企业一样开展市场经营，但这与现在的体制架构有所区别。关键在于国资总量由谁来管，还有就是180多家中央企业以外，还有许多其他企业的国资如何纳入国资管理体制，也是需要研究的。

　　还有一个国有资产管理方式问题，像俄罗斯设立有基金，即投资基金，这种基金具有信托性质，政府把财产信托给基金，你给我进行经营，我再按合同对你进行考核。此外还有其他经营方式，如租赁、承包、信托投资等，这些方式将来都可能在国有资产管理中发挥重要作用。

　　第五个问题是国有资产方面的立法，实际涉及两大块。一块是公司法修改，公司法原来规定有国有独资公司，这些内容要不要充实，要不要保留还存在争议，现在这个问题正在研究过程中。

　　另一块就是国有资产法。国有资产法起草工作从1993年开始到现在已经11年了，形成了无数稿，现在这个法的起草又列到十届人大常委会立法规划，起草组正紧锣密鼓地起草，国务院有关部门参与其中，目前在对实行新体制后国资管理，国企改革中牵扯到的一些新问题做课题研究，比如总量管理由谁管，预算管理如何做，国有资产结构形态如何掌握，调整范围如何划定等很多问题都有争论，国资法对这些问题不能没有说法。

　　过去几年国资法起草已形成比较成熟的稿子，但实行新体制后，又出现许多新情况和问题，需要结合这些情况和问题对稿子进行修改。总之，起草组正加紧工作，但何时拿出新草案，还很难说。

　　总之我个人认为，对国有资产流失问题进行讨论是正常的，讨论意见可以作为制定政策和立法的参考，但不要因某些争论意见影响国有资产管理和国企改革方面进行的探索，特别是不要影响中央、国务院有关决策的执行。

　　“进一步构建和完善现有国企改革的政策法律框架”

　　徐永前：前一段时间在经济学界出现了对现有的国企改革持否定态度的观点。这给我们法律人提出一个课题，如何正确解读现有的国企改革政策，如何在解读的基础之上进一步构建和完善现有国企改革的法律政策框架。

　　十六届三中全会明确提出股份制是公有制的主要实现形式，要在股权多元化和混合所有制方面做文章。这个政策国家有方案，而且配套的操作性政策也出台了。比如对大型、特大型国有企业，在进行主辅分离，辅业改制分流的时候，政策已非常清楚，辅业能退出就不要参股，能参股不要相对控股，能相对控股不要绝对控股，不要超过75％。

　　在劳动关系的市场化方面，政策也已经出台，就是国资委成立之前，前国家经贸委出台的《国有大中型企业主辅分离辅业改制，分流安置富余人员的实施办法》，由下岗分流转向改制分流，下岗这种不清楚的劳动关系要为市场化的用工制度所取代，就是带着岗位进市场，既获得岗位又获得实惠，减少对社会的冲击，达到用工制度和劳动关系的市场化。那个办法非常有突破意义的地方在于国家对改革成本正式承认要支付了，土地只要不改变用途即使国家全部退出也可以继续划拨使用，还有只要按工商登记三年符合几个最低条件，三年所得税可以免征。此外，十六大的报告中指出既尊重简单劳动又尊重复杂劳动。如何通过制度的设计来把复杂劳动进行产权的定价，这就是法律人下一步要解决的问题。

　　还有管理层收购，大政策已经出台了，导向非常明确。要买国有资产吗？真金白银掏出来，比如三号令规定要买国有资产大家在同一个起跑线上，都可以受让，但必须要先交30％才能过户，剩下70％在提供担保情况下一年内付清。268号文又进一步明确，上市公司母公司改制过程中，国家要放弃控股权的时候，必须一次性用现金交，拿着现金的支付凭证办理过户。因此现在政策已非常明确，空手套白狼的机制已堵死了。

　　关于法律政策体系的完善问题，确实我们在实务操作中也有很多的困惑，就是尽管相关法律、政策框架体系已经建立起来，但是还有很多不完善的地方。我们现在处于这样一个阶段，从不稳定的政策向权威法律过渡的阶段，在这个阶段一线人员的操作要及时上升到理论，通过经济学家，通过法律人，通过政策操作最终上升到法律，来保护这一成果，保护国有企业改革的依法规范进行。

　　“国企改革要以法治化为归依”

　　钱卫清：未来国有企业改革，应当从以下几个方面进行规范：

　　首先，从宏观上看，国企改革应当确立法治化的目标。在国有企业改革的市场化目标之外，还应该确立一个同样重要的目标，即法治化的目标。通过国有企业改革，一方面要实现经济主体性质的转变，同是还要把经济主体的行为规范从计划经济的行政框架转变到市场经济的法律框架之中。以前国企改革基本上沿袭了传统的政策化、行政化的路线，不重视法律的作用，因此导致了包括国有资产流失在内的方方面面的问题和矛盾，为了规范国企改革，应当明确法治化的目标，把整个国有企业改革的运行尽快纳入到法治化的轨道上来。

　　其次，从中观上看，应尽快建立完善的国企改革法律体系，实现国企改革的强法律约束。这里讲的国企改革法律体系，不仅包括完善的法律规范体系，而且包括严密的法律执行体系，只有完善的法律规范都产生实效，国企改革才能真正实现法治化，国企改革问题的根源才能被彻底堵住。从立法上，不仅应当建立约束市场主体的法律规范，而且应建立约束政府行为的规范，摆脱“拿法治人”的法律工具主义思维。另外，立法不仅应当制定完善的实体法，而且应制定科学可行的程序法，通过法律程序将法律规范落到实处，发挥其实效，避免让实体法律规范变成幌子和口号。

　　最后，从微观上看，国有企业改革的具体操作应当在法律的框架中进行，国企改革的问题应当在法律的体系内解决。一方面，国企改革的具体实施应当完全按照立法设定的标准、程序、规范进行，做到依法行事。另一方面，在国企改革问题的是非评判和其他争议问题的解决上，应当严格依照法律进行判断，纳入司法程序进行解决，合法的坚决予以支持，违法的坚决予以纠正，避免以各种非法律的方式打击、压制、歪曲改革，当然，更要避免以各种理由放纵违法，让国企改革脱离法律的约束和追究。