《经济》杂志：西安首创将治安承包给个人

　　文/本刊记者 曹海东

　　4000元一年，张富荣与三位村民承包了本村的治安防范，这个公共产品市场化的创新引发了两个问题，一是公安机关是否不作为，二是承包契约的双方权责利能否规范有效？

　　“只要你打报警电话，我们会在五分钟内到达！” 张富京递给记者一张名片——郑家寺村委会治安巡逻队报警电话——四个人的手机号码。

　　张富京，35岁，陕西省西安市郑家寺村村民，同时他也是西安市未央区草滩街道办事处治安承包者之一。

　　“我承包的治安范围就是我们郑家寺，”张富京对《经济》杂志记者说道。

　　张富京的治安年承包费为4000元，另外还有三位村民一块与张富京来承担本村治安防范。

　　“这些小伙子，有的是劲儿，有了他们承包治安，我们的围墙也就不用砌得那么高了！”40岁的该村村民何宽龙笑着对记者说。

　　“市场催生”的治安承包

　　“你也许听说过土地承包、工程建筑承包，但是治安承包恐怕很少听说，但是我们就要把它用到治安防范中来。”西安市未央区草滩街道办事处司法所所长戚永利向记者说道。

　　按照戚永利的理解，治安承包人制度，就是将一个村的治安防范责任有偿承包给个人，按照责权利相统一的原则签订合同书，用法律文书的形式进行约束。

　　为什么要用一种市场化的运作方式来对待“治安”这样一种公共产品呢？

　　在西安市未央区草滩工作20多年的戚永利特别强调了他们的无奈。

　　草滩位于西安市未央区北部，东临灞河，北依渭水，南北贯穿的是西铜高速。曾经的草滩是西安市的一个重要码头，物资集散地，尤其是在清朝乾隆年间。但是随着城市化进程的加速，如今的草滩反倒成为了西安市的“死角”。

　　曾在草滩工作过八九年的草滩派出所所长马护军告诉记者，在上个世纪八九十年代的时候，西安市内的案发之人，“人一杀就抛到草滩”，草滩成了抛尸之地。而出租车司机到了傍晚的时候，更不愿意来这里——不管你出多少钱。

　　“你想，这样的环境怎么搞经济？”未央区草滩街道办党工委副书记张晓鹏说，“杀人，案发频率那么高，谁敢来！”

　　“搞治安是一件吃力不讨好的事情，” 戚永利说，“每年上面都会出很多治安方面的规定，要求下面达到如何如何的效果，但是流于形式的太多！”据了解，从1998年就开始在草滩实施的“中心户长制”，就是因为“无责任，无任务，无经费保障”而难产。

　　“现在是货币、市场化的年代，没有多少人愿意无偿治安巡逻！”而另外一个现实情况是，草滩的警力严重不足——18个人，而草滩下辖33个行政村，69个村民小组，2个社区，27161人，总面积达41.3平方公里。用草滩派出所所长马护军的话是，管了这里丢了那里。

　　于是，治安承包便进入了他们的视野。

　　“我们按照的是谁主管，谁负责，谁出钱，谁受益和花钱保平安的理念，把市场经济的运行规则，引入到治安责任人承包制度当中。”马护军介绍说。在程序上，通过在下辖的区域召开竞标大会，按照2000元—10000元的承包经费，经过个人自荐、群众推荐、村委会认可，派出所、综合治理办公室审查等程序，在每个村产生4名—5名治安承包人，负责本村的治安巡逻、防范调解工作。

　　据了解，目前草滩已经有16个村开始实行治安承包，现在又有2个村“主动拿钱，希望搞治安承包”，数目很快可以达到18个，而治安承包人已经达到60人-70人。2004年7月20日举行的西安未央区治安承包现场会上，西安市的领导专门参加，对此也持肯定态度。西安市未央区政法委书记贺简政在接受《经济》采访时称，他们准备将治安承包在全区推广开来，而且其他区也开始前来“取经”。

　　这被最初搞治安承包的草滩归结为岗位职业化——防范巡逻有人管了；报酬货币化——解决了人员待遇问题；责、权契约化——解决了责权不落实的问题。

　　根据记者从草滩派出所了解的情况，目前治安承包人已经协助派出所破获各类案件11起，抓获违法犯罪人员7人，其中后村破获的“金刚石”诈骗案目前还在审理之中。

　　承包契约

　　西安市未央区草滩街道办事处司法所所长戚永利特别强调了，这是“治安防范”的承包，而不是“把公安机关、派出所的治安管理职能都承包给了个人和组织”，不是公安机关的权力下移。西安市公安局未央分局局长王海玲在接受《经济》杂志记者采访时，也是反复向记者表述着这样的观点——不是承包行政权力、案件处理。

　　在西安市未央区草滩街道办事处司法所，记者看到了“治安责任合同书”。

　　在“治安责任合同书”中，甲方为村委会，乙方为承包人。根据合同内容，规定村里的东、南、西、北的界线范围之内的集体和个人财产安全由乙方负责。其中乙方的权利义务有“防盗抢、防火、防爆炸、防破坏”等，“发现问题及时立即报告甲方”，“参与调处各类矛盾纠纷，积极配合公安机关查出各类案件”。

　　其中作为甲方，拥有监督、检查，指导乙方工作的权利，同时将治安责任金交由街道社会治安综合治理办公室，按考核由街道综治办向乙方兑现。

　　西安市公安局未央分局局长王海玲告诉《经济》，其实治安承包的主体就是群众自我防范，客体是治安防范，社会治安实行的是党委领导，社会各方面参与的模式，现在加入市场经济的理念——等价交换。“你付出劳动，我给你一定的补偿”，治安承包人的责权利通过合同的方式统一起来，有一定的规范性、强制性。

　　根据合同，甲方需要向乙方提供治安防范设备。未央区草滩街道办党工委副书记张晓鹏告诉记者，他们已经为承包人购置了统一的服装、头盔、照明筒、巡逻橡胶棒、电喇叭、武装带、证件等。

　　“一切得按照合同来办事！”未央区政法委书记贺简政说。

　　但是正如草滩草一村治安承包人方满年所说的，当初签合同的时候，他们承包人并没有意识到其中关于违约责任的条款的重要性，“当时搞试点的负责的人说，要赔偿也要经过公安部门的司法认定，让我们承包人不用担心赔偿财产损失。”

　　现在，这些承包人担心的问题来了。

　　按照合同规定，由于乙方失职失察造成集体和个人财产损失的，按公安部门认定，乙方向甲方交相应的赔偿金。其中价值1000元以上的赔偿15％，价值500元以上1000元以下的赔偿20％，200元以上500元以下的赔偿30％，200元以下50元以上的赔偿35％，50元以下的赔偿50％。但是可以藏匿的，比如人民币、有价证券、金银首饰、手机等并不在赔偿的范围之内。

　　北京大学政府管理学院谢庆奎教授称，治安承包的赔偿应该是与组织和个人的财力雄厚以及偿付能力相匹配的，在承包的初级阶段，这些中介性的组织的偿现能力还有限，如果有基金做保障，可能会更好一点。

　　“我们拿钱承包治安如果针对的是固定物体看守还好说，弄丢了那的确是我们的责任。”方满年说，“可实际情况是村子很大，仅靠几个人如何将所有的东西都看管到！而且往往还有一些人专门刁难。”方满年给记者算了一笔账：承包费一年10000万，每个人一个月200多元，一天就7元，但是赔偿的比例却是如此高。据了解，草一村有四个小组，1300多人，住宅也是非常分散。

　　监管的尴尬

　　虽然治安承包合同中强化了治安承包人在实际中只有防范的权利，但是实践中却容易出现偏差。

　　郑家寺承包人张富京告诉记者，既然已经把治安防范权承包给了自己，那么实际中就有一定的灵活度。“按照规定，我们是无权扣留，无权讯问，无权打人，只是协助抓捕，但是实际遇到的却又出于合同的预定范围。”张富京说，“比如这些偷盗者突然反抗怎么办，我们总不能按照合同上来执行吧？有时候这些人连警察都不怕，何况是我们这些治安承包人呢？”

　　实际协助抓捕，扭送派出所的过程中，本身就有一个“制伏”——这个度怎么控制，“谁都知道打人犯法，但是你如果连犯罪嫌疑人都打不过，怎么扭送呢？”

　　对此，西安市公安局未央分局局长王海玲认为，对这些承包人的监管都是按照合同来的，不能超越合同规定。

　　而由此牵涉出来的一个问题是，如果出现治安承包人以及巡逻队员负伤甚至牺牲，谁来负此责任？

　　在《草滩街道社会治安责任合同管理办法》以及《治安责任合同书》中，都没有涉及，由于承包人的很多巡逻都是在晚上进行的，所以风险性很高。

　　草滩草一村治安承包人方满年告诉记者，现在很多承包人都担心安全。郑家寺治安承包人张富京称，他有个漂亮的小女儿，每次出门巡逻的时候，媳妇女儿都会叮嘱注意安全。

　　张富京说自己最喜欢在《治安巡逻护村记录本》记录“平安无事”，因为记录其他就意味着出事——可能就是自己或者其他承包人。

　　西安市公安局未央分局局长王海玲认为，从事治安承包本身就有一定的工作风险性，即使“公安机关也天天有牺牲”，如果承包人万一出现牺牲，公安机关主要看能否依靠保险解决，而作为政府行政机关追认见义勇为即可。

　　可以说，对这样的责任认可在文本规定中还是比较模糊的。

　　未央区政法委书记贺简政告诉《经济》，未央区区政府已经在区常委会议上讨论过，看能否为每个治安承包人买保险，从而解决其后顾之忧。但是由于承包人签的合同都是一年，存在承包人轮换的问题，这样购买保险存在金额庞大的问题。

　　据草滩草一村治安承包人方满年讲，关于治安承包人的保险问题，最重要的是卡在了“钱”上——谁出钱？街道办事处与村里相互推诿。

　　虽然没有制度化的保障，但是很多治安承包人认为，既然是为“公家”干事，如果确实出了事，“公家”也应该管的。

　　公安职能的变异？

　　未央区草滩街道办事处司法所所长戚永利始终强调的一点是治安承包人不同于保安，也不同于保安公司，保安有经济保障，是专职的，但是草滩推出的治安承包却是不脱产的，即使承包费用也是给予的适当补贴。

　　虽然说西安未央草滩的治安承包能够在一定程度上解决当地治安混乱的状况，但是实际的情况是，这些承包责任金完全由村委会承担，一定程度上制约此模式的完全推广。

　　据记者了解，治安承包今年在草滩开始试点的时候，考虑到这种村与村之间的差异，将承包经费规定在2000元—10000元的范围内。在刚刚实行治安承包的湖北庄，副村长边军告诉记者，他们的承包经费为三个人一年10000万，其中村上出5000元—6000元，其余来自于个体户的赞助。

　　既然公安机关是维护社会治安的机构，那么能否在其中承担一部分的承包责任金呢？

　　西安市公安局未央分局局长王海玲告诉记者，现在他们公安机关的办案经费都很紧张，拿不出钱，而且西安警察的覆盖率只有万分之十几，未央区就有212个行政村，公安机关根本无法支出资金。未央区政法委书记贺简政称，西安市未央区公安机关的人事是由西安市来管理，但是公安机关的经费却由区上统一管理，包括各个分局的工资、奖金，办公经费。这样即使由公安机关出钱，相当于也是由政府出钱。

　　贺简政透露，在前段时间召开的未央区区常委会议上，已经讨论由未央区区政府拿出一定的资金来补助治安承包村落的承包责任金，但是具体数目比例还不太清楚，主要还是以村委会为主。

　　记者看到，在2004年5月29日的《中共草滩街道工作委员会草滩街道办事处关于社会治安责任制的安排意见》（未草发【2004】字第029号）中，提出“按照‘谁受益，谁出资’原则，严格政策和程序，探索有效途径，开辟治安防范经费来源”。

　　那么究竟谁来保“一方平安”呢？

　　西安市公安局未央分局局长王海玲称，公安局的警力并不是万能的，不是包罗万象的。在国外，发案再多也与公安局没有关系，社会治安是社会综合矛盾的反映，不是公安局能管得了的。警察立的案件越多，证明警察是尽职尽责的。发案多少、发不发案在国外与警察是没有关系的。公安工作与社会治安是两个概念，不是说有了公安，社会治安就是公安的工作。

　　在实施治安承包以后，王海玲认为公安机关的任务没有减轻，只能增加了公安局的责任。“对公安局来说，他们（注：治安承包责任人）抓获的犯罪分子多了，只能说公安机关的压力大了！”

　　“实施治安承包，这是村里自己掏钱，保自己一方平安！”未央区草滩街道办党工委副书记张晓鹏说道。

　　湖北庄副村长边军也承认，看到其他村庄的治安承包搞起来以后，案件发生率大幅下降，自己是被“逼”的，“不自己掏钱，也就没有平安，白天都可以入户盗窃！”

　　承包前景

　　采访期间，从治安承包人到地方官员均对这样一种承包方式表示认可，固然还有很多问题还要解决。

　　北京大学政府管理学院谢庆奎教授在接受《经济》采访时表示，治安承包是市场经济向社会领域的拓展。政府管不过来的方面就应该放手，以前由集体雇佣，人们的积极性很低，将治安这样的公共产品融入了市场因素，效率可能会比较高，但是在这一过程中政府必须要制定一些规章制度来保证在发生纠纷的时候，作为承包方的个人或者组织能够有章可循，这样才不会出现权力的下移。

　　谢庆奎教授告诉记者，在国外，警察比较多，而且他们拿的是纳税人的钱，知道为纳税人服务，政府也有赔偿的意识。但是在我们当前的社会中，政府和人民的纳税意识都很淡薄。即使公安机关拿着纳税人的钱，也并不知道要完全服务公民。这种淡薄是双向的，企业家逃税，地方政府更意识不到他们是在花纳税人的钱，甚至会说这是政府在养活人民。

　　具体在治安承包中，谢庆奎教授说，一些政府人员依旧没有一种为纳税人服务的意识，虽然治安承包提高了“治安”这一公共产品的利用效率。

　　西安未央的治安承包还在继续，草滩后村治安承包人杨建武告诉记者，他们开始也是对此持有怀疑态度，毕竟村委会的钱也并不多，很多来自于提留款，后来设立了治安责任金专门账户才保证了承包责任金能够真正到承包人手中。但是这些承包责任金还是比较少，有时甚至无法补偿他们自己的支出。

　　“如果可能的话，在承包形式上继续做些创新，比如区域承包、时段承包等。”未央区草滩街道办党工委副书记张晓鹏说。

　　对于治安承包的性质以及以后的发展等问题，未央区政法委书记贺简政说，“主要是先干事，最终由效果说话，怎么定性，那是以后的事情。”（详情请见《经济》杂志10月号）