透视“政府规制拾荒市场”
主持人：骆梅英
嘉 宾：罗卫东 浙江大学经济学院教授 浙江大学人文社科部部长
背景：拾荒现象历来是我国城市管理中的一道难题，拾荒者们走街串巷搜寻着可卖钱的废品、拣回垃圾，便民的同时在堆放和分类过程中往往引起“二次污染”，堆放在马路边的废旧品，更是严重破坏了城市形象。不仅如此，由于长期和垃圾接触，拾荒者半数以上都患有健康疾病，其中70%患有肝炎，拾荒的问题往往同时又关系着一个地方的治安等等，因此如何规范无序的拾荒市场历来是许多城市的一块“心病”。最近临安市政府发出通告，把未来三年的城区拾荒市场经营权通过竞标交给社会，中标者将成立公司，对拾荒者负起管理责任。希望从事收旧拾荒业的人，须前往城管大队报名登记，报名人员今后将作为公司职员从事收旧拾荒工作。公司将对拾荒者统一着装，统一车辆、统一佩证，并收取一定的管理费。
主持人：对于临安出台的这项措施，各界反应不一。一边是市民们拊掌叫好，城市减少了脏、乱、差，另一边是拾荒者愁上心头，企业管理一收费，捡破烂还赚什么钱啊！对此举的评价也是褒贬不一，有人认为这是一项城市管理的创举，也有人认为拾荒是个人行为，市场本身有其发展的规律，行政重组市场资源将会增加拾荒人员的负担。对于一个无序竞争的市场，政府介入的标准在哪里？
嘉宾：在国外，废品回收往往是市政部门的职能之一。我在日本生活期间，就观察到日本的城市有一套相对成熟的垃圾回收制度，每天由市政部门的专业人员着统一的服装、开统一的车辆上门收受废旧品，对于居民扔放废品不仅在时间上有严格规定，而且对于地点和类别都有严格要求。大型的废品如家具、废旧电器等一个月左右才能允许扔放到指定地点，日常生活垃圾一般是一星期一两次。回收的废品也是由专门的机构统一进行处理。废品回收是无偿的，但也会给予一定的奖励措施，比如用一些肥皂、卫生纸等日常生活用品作为回报，交换一些诸如废旧电池等对环境有害的垃圾。我没有看到像国内这样的走街串巷随时随地回收废品或者拾荒的个体人员。反观国内，由于处在经济高速发展时期，到处都是建设项目，城市区域功能变换也很剧烈，因此废品量多面广，构成也非常复杂；另外，国人尚未形成良好的废品回收意识和环保习惯，造成垃圾分布非常没有规律性。这样，何处有垃圾、什么垃圾是有回收价值的，成为一门依靠实践才能掌握的专门知识。依靠环卫部门现有的人力和机制是无法根本上解决城市废旧物品的处理这个问题的。这样，个体拾荒者就有了生存的余地。他们由于强大的生活压力，对拾荒这个事业有很强的激励，不像体制内衣食无忧的环卫工作人员；其次，他们有很发达的局部知识，能够认识和掌握垃圾分布的一般规律，知道在什么地方能够找到可以再次利用的废品；第三，他们对于废品的价格波动有很强的敏感性，知道在哪里可以最好的价格出卖废品。也就是说，这些个体拾荒者的存在依据是因为具有专业性人力资本去利用城市废品市场来谋生。换句话说，发现有用的垃圾并把它捡回来———拾荒———成为一门可以谋生的行业。
所以，在经济学上，这些劳动者的存在是有其合理性的。而且不少拾荒者对于美化城市也发挥了一定的积极作用。但是，的确不能忽视个体拾荒者在解决自己生存问题的同时，也给城市带来了一些不良的影响。按照经济学术语来说，他们似乎是一个具有某种负外部性的群体，即他们在做对自己有利可图的事情时有意无意地对其他人造成侵害，但是却没有支付相应的补偿。
拾荒者的负外部性有多个方面，比如流动污染、二次污染、影响城市形象等等，再加上由此引发的其他社会治安问题如偷盗和损害公共设施、拉帮结派抢占地盘恶意压价引发社会纠纷等。从报道看来，临安的拾荒行业存在较大的负外部性问题，拾荒者拣了垃圾只是从中寻找有用的来卖，另外的则又弃之不理因此所造成的“二次污染”，以及大量拾荒带菌者的自由流动等情况都是非常严重的，从某种意义上说，其所造成的破坏环境的作用都是不可忽视的。由于这是一个具有负外部性的行业，在交易成本不为零的情况下，市场自发的作用就难以起到将外部性内部化的作用。也就是市场难以将个体拾荒人员造成的损害自发加给拾荒者，变成他们的一种成本。于是，在政府没有介入干预的情况下，这种不良影响将会一直存在。所以，对于以创国家卫生城市为市政府近期工作目标的临安市来说，如何有效地消除零散拾荒人员制造的负外部性就是一个迫切需要解决的问题。从这个方面来看，我个人认为，政府介入到这个行业，试图实现其秩序化和组织化，其意图是可以理解的，而且实施干预也是有经济学上的依据的。不过，对于这样一个具有负外部性的行业，政府通过何种手段实施干预才能够实现效率，改进尽可能多方面的福利，则是一个值得认真研究的问题。既要充分利用个体拾荒者的行为激励和局部知识来最大限度地回收、利用废旧物品，改进城市环境卫生，又要尽量避免一系列的负外部性，这是政府行为的两个最基本的决策前提条件。所以，两极化的做法显然都是不够完善的，试图强化环卫部门的权限和经营范围，采取严厉的行政性举措，往往只能取得一时一地的效果。而放任个体拾荒人员的自发行为，又无法解决城市环境问题。比较好的做法是走某种中间性的路子，找到一种组织方式，既能够发挥个体拾荒人员的积极性和专门知识，又能够规范他们的行为。所以，我个人认为，以政府为主体来设计一种制度是有必要的，所有的拾荒者，不论是个体还是团体，都应该在这个制度平台上进行自己的活动，一般来说实施规范化管理或者制定相应行业标准等，也就是我们所说的政府规制是必不可少的。当然对于具体怎样的规制方式才是合适的则是另外一个层面的问题。
主持人：具体谈到临安的举措，将经营权拍卖交给一家私人公司，收取管理费，不允许无证拾荒者经营等等，这会不会出现正如拾荒者们所担心的那样，使得本身微利的拾荒业更加无利可图，使原本就处于社会底层的拾荒者们的生活更加困窘？
嘉宾：政府如何介入拾荒市场，可能更是问题的关键。尽管临安市政府解决拾荒问题的初衷是好的，但是通过拍卖组成完全市场化的公司来解决拾荒问题到底是否合适是需要进一步考察的。现在我们的政府部门流行拍卖，土地使用权拍卖、出租车营运证拍卖等，大概是尝到了甜头，但是价高者得的拍卖机制，往往会引发"赢者的诅咒"，获得特许权的一方难以承受高昂的拍卖价格带来的成本而濒于破产，或者限于恶性竞争泥潭。像拾荒这样的微利行业，如果政府只是一拍了之，组成一家垄断的公司，并且不允许其他的主体进入到市场中来，如规定未按管理要求进行拾荒的无证违规人员，一经发现，将由建设、综治等部门依法暂扣其工具、物品，并按照相关法律法规实施处罚等，这样势必会带来两个恶的后果：
第一，拾荒者的管理费会定得过高，不合情理，很多自由职业者不愿意加入到公司中来。就像拾荒者们所担心的那样，拾荒本来就是一个微利的行业，如果政府还要以利润为目的，对他们进行盘剥，这等于是断了他们的生路，这肯定是与初衷背道而驰的，也不利于整个废品回收工作的开展。
第二，通过最高应价拍得经营权的公司必然以利润最大化为目标，在这种很强的利润驱动下，难免可能出现怂恿和鼓励拾荒者们把一些正常品也当作废品予以"回收"，偷盗窨井盖、电缆、破坏公共设施等尽可能得找一些值钱的东西来回收，从而从事一些制度性破坏工作，因此如果将追求利润作为政策实施的目标，这将带来很大的困难。
理论和经验都会证明，解决类似于拾荒这样的微利而又有很强负外部性的行业存在的问题，简单地引进利润的经济杠杆往往是行不通的。最好是寻求介于市场和政府之间的某种组织形式来解决这个。比如政府可以通过环卫公司的改造，有机整合环境部门和城管部门的权限组成一个非盈利性的第三部门来规范拾荒市场，有效利用现有的这些拾荒人群的资源。由政府给予一定的财政支持，建立一套可行的垃圾处理制度，这个组织通过较低的基本工资和一定比例的业绩工资相结合来协调拾荒者的行为，回收的废品由政府统一处理等等，同时放开这类公司的筹资渠道，制定行业标准，可能是目前一个较好的解决途径。即使是走民营公司化的路子，最好也要组建两家以上的公司，并且完善拾荒行业的规制标准，对着装、卫生、操作规范等提出严格的要求。
主持人：拾荒问题可能是一个一连串的问题。这个问题在当下的中国被提出来，其实是十分有意义的。失地农民进城，下岗工人就业，农村剩余劳动力的转化，政府规制的合理性等等，这些都被打上了我国转型时期特有的社会问题的烙印。
嘉宾：如你所说，城市拾荒问题本身是由复杂的原因造成的，因此彻底解决这个问题也是一项系统配套工程。也许还需要一定的时间。从拾荒人群的组成来看，一是农村壮年劳动力，因为进入拾荒行业的成本低，时间自由，在农忙的时候可以回家帮忙；二是一些从农村出来的老年人、妇女等，他们往往是乞讨与拾荒结合；三是一些来城市打工的年轻人，在找到正式工作作为过渡一边可以打听消息寻找机会一边可以维持生机；还有一种是带有帮派和半犯罪性质的，以拾荒为名行偷盗之实。目前的个体拾荒人员在经济学上都称作"城市非正规部门从业人员"。这个城市非正规部门的大小如何变化是很有经济学道理的。在绝大多数情况下，发展中国家的城市非正规部门都是由农村剩余劳动力构成的，所以要缩小这个部门的规模，根子上就是要较好地解决农村剩余劳动力向城市正规部门转移的机制，要完善城市劳动力市场竞争机制。政府应采取不同的针对性的措施，例如城市劳动力市场应该更加开放，职业介绍组织的中介费应该更低，以利于顺利地完成剩余劳动力的转移；此外，近年来的农村土地政策应该反思，圈地和拆迁造成的大量失地农民，他们拿到的低微的补偿不足以维持其今后的生计，只能涌向城市，除了种地外，他们没有受过劳动训练，而拾荒自然成为首选；再如底层人群和低收入人群的社会保障问题等等，没有配套体制的完善，拾荒问题解决不是一天两天的事。
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