本报记者 吴兢
受罚行为增加
处罚形式更多
罚款幅度加大
处罚程序完善
如果要列出与公民最为相关的法律，《中华人民共和国治安管理处罚条例》一定不会名落孙山。在我国，从过马路闯红灯到无证驾驶，从在名胜古迹上“千古留名”到抢越铁道，从殴打他人到结伙斗殴、寻衅滋事，从扰乱公共汽车上的秩序到谎报险情制造混乱……均在现行条例的处罚之中。
目前，这部法律将要进行修订。根据委员长会议建议，两天后（10月22日）举行的十届全国人大常委会第十二次会议上，《中华人民共和国治安管理处罚法》草案将首次提请审议。
法律制度的修改，正是对社会发展的回应。
从“条例”到“法”“平迁”而非“升格”
从《治安管理处罚条例》到《治安管理处罚法》，名称的变化，让一些媒体定义为“升格”，认为其法律效力得到了提升。这一定义，大错特错。
中国人民大学教授杨建顺告诉记者：“无论是《治安管理处罚条例》还是《治安管理处罚法》，都是全国人大常委会制定的法律，其法律效力并未发生任何变化。”
早在1957年，国务院便制定了《治安管理处罚条例》。29年后，该条例的法律效力得以“升格”———六届全国人大常委会于1986年9月5日通过了同名的《治安管理处罚条例》。杨建顺说：“当时沿用‘条例’这一名称，是本着尊重历史、适应现实的原则，以使群众更好地适应法律。尽管‘条例’的名称得以沿用，但其法律效力已得到提高。”
从1987年1月1日《治安管理处罚条例》实施以来，已过去了17个春秋。其间，八届全国人大常委会于1994年5月12日对该条例作了个别内容的修改。17年来，该条例在维护社会治安秩序、保障公共安全、保护公民合法权益等方面做出了重要贡献。但是，飞速发展的经济，日新月异的社会，价值观念的多元化，使社会治安涌现出诸多新情况、新问题。
“可以说，剧变的现实生活给社会治安管理带来了挑战。另一个挑战，则来自法律上的碰撞。比如，新的刑法、行政处罚法、行政复议法和行政诉讼法、道路交通安全法等法律的制定，使得该条例中的一些规定与之相抵触。在具体的执行过程中，也使得执法者遭遇了尴尬。修改条例，可以从立法层面把法律规范本身存在的不一致、不协调、不衔接消除掉，从立法源头保持法制统一。”杨建顺对该条例的修订深表赞同。
这一次，将法律名称由“条例”改为“法”，更符合当前的立法习惯，从形式上突出了法律的本质。
处罚力度加大
谈及《治安管理处罚法》草案，全国人大内司委主任委员何椿霖说：“草案从完善我国治安管理法律制度和适应社会治安发展形势的需要出发，在现行条例的基础上，作了较大的调整。”
具体说来，可以总结为一句话：罚得高了，罚得严了：
———受罚行为大大增加。增加了应当受到处罚的违反治安管理行为，增加了对单位违反治安管理的处罚；
———处罚形式大大增加。现行条例规定了3种处罚：警告、罚款和拘留。草案则依据行政处罚法的规定，增加了没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业以及吊销公安机关颁发的许可证3种处罚；
———提高了罚款处罚幅度。
杨建顺说：“罚款幅度的提高，符合社会经济的发展，符合当前的形势。”
他举了过马路闯红灯的例子。按照条例的规定，过马路闯红灯仅仅罚款5元。因为在1986年制定法律时，囿于当时的经济现状，这一罚款数额也能起到一定的惩戒性。17年过去了，经济大大增长，罚款仍是5元。现在的5元罚款，对于违法者来说不过是“隔靴搔痒”，根本起不到应有的惩戒及威慑作用，大大降低了法律的针对性。提高罚款的幅度，势在必行。
减少处罚随意性
在提高处罚的同时，为了减少处罚的随意性，何椿霖说：“草案根据行政处罚法的规定和法治原则的要求，以现行公安机关办理行政案件程序规定为基础，进一步完善了处罚程序。在提高罚款处罚幅度的同时，减少了对行政拘留处罚的自由裁量幅度。”
许多法律专家对此表示赞同。他们认为，对于治安处罚这一行政行为，程序十分重要。有了完善的程序，既可以更好地保障治安管理，也可以更好地维护人民群众的合法权益。草案对此加以完善，很有必要。
清华大学公共管理学院教授于安说：“草案减少了对行政拘留处罚的自由裁量幅度，意义十分突出。作为限制人身自由的一种重要行政处罚手段，行政拘留的实施与被处罚者的权益直接相关。现代立法的趋势，是尽量限制对人身自由的处罚。在1996年颁布的行政处罚法中，对人身自由处罚的程序没有做出具体规定。虽然该法设置了一般程序、简易程序和听证程序，但这3种程序均难以直接适用到对人身自由的处罚。治安管理处罚法草案对行政拘留的使用做出了具体规定，使其标准及程序更加明确化、规范化。从这个角度来说，草案对行政拘留的规定是对行政处罚法的一个补充和完善，很有现实意义。”
《人民日报》 (2004年10月20日 第十三版)
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