本报记者 辛红
眼巴巴地看着秤砣被收走，憨厚的老农民欲哭无泪，相信许多人在街头看到过这样让人心酸的画面。
“几十顶大盖帽管着一个破草帽”，这是长期以来我国行政执法体制的现状。在城市管理方面，野蛮执法和暴力抗法的矛盾尤为尖锐。自2001年年底国务院法制办开展相对集中行政处罚权试点以来，“几十顶大盖帽变一顶”在各地陆续推行。两年多过去了，城管在人们心中的形象变了吗？记者近日到四川广东两省进行了采访。
先安置再取缔
所谓相对集中行政处罚权，四川省政府法制办副主任徐文江解释说，就是将各相关行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使，其他机关不得再行使该项行政处罚权，最主要是解决了多重执法、多头执法、执法扰民、执法效率低下的问题。
这一点四川省乐山市妇幼保健医院的院长侯革非体会特别深。乐山是四川首批试点城市之一。2002年以前医院所在的学道街500米500个摊位，占道经营严重，别说救护车就是三轮车都不能通过，有的产妇甚至将孩子产在车上，让侯革非很头疼。
2002年4月，乐山成立城市管理行政执法局，原先涉及市容环境卫生、城市规划、市政管理等9个部门的城市管理处罚权全部或部分交其行使。
像学道街这样占街为市的问题首先摆在面前，城市管理行政执法局局长李晓玲提出经营城市的理念，她说，不能简单地一取了之，一个摊位可能就是一家人生存的根本，要先安置再取缔。经过多方联系，两个月后李晓玲找到一个闲置8年的商业城，占道经营的摊位全部搬走，如今商业城资金盘活了，医院也成了绿色通道。
“城管无小事，事事关民心”的执法理念让这支新的城管队伍获得人们的认同，城市管理行政执法局成立两年多安置了一千多名下岗职工，规划新建了6个农贸市场，直接盘活闲置资产1千余万元，这个月，执法局还将拍卖6个城市休闲点的经营权。
城管吃上“皇粮”
行政处罚权相对集中后，乐山城市管理行政执法局的权力不可谓不大：市容环境卫生、城市规划、城市园林绿化、市政管理、城市公用事业的全部行政处罚权和环保、工商、公安交通、土地等部门部分处罚权，包括无照商贩、无证饮食摊点、侵占城市道路、违反城市规划非法占用土地、以及违法设置户外广告等方面。广东珠海更将文化市场、新闻出版、版权等17个方面的全部或部分行政处罚权全部授予珠海市城市管理行政执法局。
国务院法制办副司长吕锡伟说，推行相对集中行政处罚权试点，意在使管理权与监督权、审批权与处理权分离，形成相互制约的监督体制。当初最担心的是怕老百姓骂：又多养了个部门，又多了个衙门，如今看来是多余的。
乐山原先9个相关部门有执法人员360人，改革后，市区两级执法机构合一，减少到126人，全部面向社会按公务员标准考试。经费也全部由财政拨付，罚没收入全部上缴财政。李晓玲说，执法人员吃上“皇粮”，收入与罚没款彻底脱钩，部门也取消会计，全市统一会计核算中心，这从源头上杜绝了以罚代法、野蛮执法的问题。
在尽量与百姓沟通的同时，李晓玲也担心暴力抗法，为此，市公安局特意派驻了一巡警大队到执法局。但更重要的是防止野蛮执法，李晓玲说，乐山执法局将责任分解到个人，并自设督察科，明查暗访，现场督导。为防止执法人员滥用执法权，执法局还制定了《行政处罚案件审批制度》，根据违法行为的事实、情节和社会危害程度，规定了执法人员自由裁量权的数额范围，重大复杂案件由案件审理委员会集体讨论决定。
珠海则对规划类非罚款案件实施听证制度，比如违法超建的建筑限期拆除是否合理合法，老百姓都可以要求听证。珠海还制定了《珠海是相对集中行政处罚权实施条例》(草案)，对执法主体的职责、程序进行了规范，目前草案已经提交人大审议。
范围还将扩大
但行使管理权与处罚权的部门分开后，两者责任如何划分；目前相对集中行政处罚权领域狭窄等问题，仍制约着城市管理的进一步完善。
深圳市是广东省8个开展相对集中行政处罚权的试点城市之一，今年11月5日，在集中原有的环保、卫生等8个方面处罚权的基础上，市政府将规划、土地管理的部分处罚权也纳入城市管理综合执法范围。而作为改革创新的前沿地带，广东不仅止步于此。广东省政府提出了“两个分开、五个领域”的大综合，以在更广更深的领域内探索行政执法的新路子。
深圳市政府法制办主任李华楠告诉记者，两个分开不仅是决策与执行、监督的分开，还包括管理与检验、检测的分开。将专业性、技术性工作从政府职能中剥离出来，实行政事分开，是深圳市政府下一步贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》的重点。五个领域即包括城市管理在内的大农业、大交通、大文化和水利水务的大综合。
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