2004年4月，云南省红河哈尼族彝族自治州在下辖的石屏县推行乡镇长选举改革，7个乡镇的乡镇长均由选民直接选举产生。这是迄今为止我国最大规模的乡镇长“直推直选”试验。
直到11月初《半月谈》杂志报道以前，石屏试验几乎不为外界所知。而从目前情况来看，石屏试验已基本成功，但红河州及石屏县官方对此次政治领域的改革异常低调。
石屏试验会不会向纵深推进，它对中国意味着什么？
十万村民选“乡官”
“讲台上放着一张桌子、一把椅子，两个候选人都没有坐。”11月15日上午，石屏县坝心镇老街村的一位村民将记者带到老街村小学的操场上，细致地回忆当初直选镇长的情景。他还记得那天是4月17日，两名正式候选人站在太阳底下，面对着台下的2000多位老街村村民发表竞选演说。
在村民们看来，“铃铛挂在哪头牛上都会响”，谁当乡镇长都可以。但是，由自己投票选举乡镇长倒还是头一回，而且，听一次竞选演讲，还可以从村里领五块钱（当地村民以往没有太多的开会热情，一些村往往“补助”2到5元不等的开会误工费，也有些经济不太好的村不发“补助”）。候选人竞选演讲那天，村里的人几乎都来了。
操场上叽叽喳喳的声音此起彼伏，村民们三五成群地小声议论着，他们是参与者，也是观众。一位村民毫不掩饰自己当时的心情，他说自己看候选人在台上演讲“就像看热闹一样”。听到精彩的地方，村民们也不吝惜他们的掌声。
两名正式候选人是从8名初步候选人中选出来的。而8名初步候选人中，除了原代理镇长陈青和原镇党委副书记杨锦萍外，还有村委会干部、村小学教师和镇站所工作人员。
从初步候选人中产生正式候选人，要经过联席协商会议的投票选举。联席协商会议代表主要由乡镇人大主席团、各村委会干部和村民代表组成，每个村有3个村民代表，村民代表都是村民们直接选出。投票选举前，初步候选人要发表施政演说，并回答代表的提问。
经了解，村民们对于联席协商会议的公正性非常认可。
“我当时提了一个问题”，老街村委会主任周官宏参加了联席协商会议，他翻出一本小工作手册，找到那个问题，“我问他们，如果你当选镇长，将怎样安排你的工作日程？”
周官宏回忆，当时，作为初步候选人，原代理镇长陈青说他当选后工作日程“三三制”：三分之一时间在镇里处理公务、三分之一时间下乡了解情况解决问题、三分之一时间到上面跑项目。这个回答让周官宏很满意。
每个联席协商会议代表有2名正式候选人的投票权，老街村的6位代表一合计，投票时，将其中的一票都投给了原代理镇长陈青，而另外一票，则投给了老街村自己推荐出来的候选人、老街村籍的镇水管站站长余应瑾。
坝心镇最后当选的两位正式候选人，一位是陈青，一位是杨锦萍。
两位正式候选人被选出来后，要一个村一个村地去作竞选演讲，而且要当场回答村民们提出的问题。一个村就是一个选区，他们要到那里寻求选民的支持。坝心镇有12个村委会，陈青和杨锦萍一个不落地作了12场竞选演讲。有意思的是，石屏县多个正式候选人在演讲时都穿了西装，打着领带，而且在演讲时，努力不使用演讲稿。
除了演讲，正式候选人还要回答村民的提问。村民都提跟自己生活相关的问题，比如种植结构调整、架设电话桥梁、修路、修水渠等问题，这些问题并不是太刁钻。对于这些问题，正式候选人一般能够如实回答的，都如实回答，不能如实回答的，就解释清楚。
投票那天，每个村都设立了投票站，选民们像模像样地将选票投进票箱。工作人员还提着流动票箱，到那些偏远的小山村去收选票，或者到田间地头将那些忙得不屑于投票的村民喊过来投票，流动票箱比投票站的票箱要小些。
“有些村民不识字，我们就告诉他，那天演讲的男的是陈青、女的是杨锦萍。”坝心镇一位选举工作人员向记者比划道。最后，陈青以高票当选。
石屏县有9个乡镇，除2个乡镇刚刚完成撤并、而且已调整好领导班子外，其它7个乡镇的乡镇长都是这样一步一步按程序选举产生的。
村民们参选的积极性出乎州县两级组织的意料。据了解，石屏县直选乡镇长试点的7个乡镇共有70个村委会，合法选民10．66万名，统计结果显示，其中10．35万选民参加了选举投票，参选率高达97．1％。
由于当初的选举资料都被上面收走，记者无法看到当时的选票，但从记录整个选举的资料光盘上看，各个镇的选票并不是统一制式，知情者解释，选票是由各镇自己印的。
从资料光盘上看，选举过程总体上顺利而平静。最让人印象深刻的，是一些工作人员提着流动票箱，到各个田间地头和偏远乡村收取选票的镜头。
当选的都是拟任乡镇长
同陈青一样，其它乡镇当选的乡镇长也是原来拟任的乡镇长。
虽然还是当选了，但有的镇长回忆当初的竞选时心情复杂。“刚开始的时候想不通啊，思想斗争很激烈。”11月16日上午，龙朋镇直选镇长任巨华坦言。任巨华1986年从云南农业大学水利工程专业毕业后，先是在县水电局做过一段时间技术人员，后于1998年11月调任坝心镇副镇长，2003年7月，他被调整到龙朋镇任代理镇长。
按照以往的规矩，代理镇长仅仅是一个过渡，在其后2004年初的人大选举中，他将“理所当然地”当选镇长。然而，2004年初，州里来了精神，说要搞乡镇长直选。任巨华的镇长位置顿时充满了变数，他必须同其他报名参选的候选人一起竞争。
“上面也没说选举不上怎么安排。”有一阵子，任巨华的内心很是忐忑不安。
任巨华出生于农村，当过5年副镇长。他坦言自己跟老百姓有感情，对农村工作也相当熟悉。在联席协商会议初选中，龙朋镇的84个代表有83个投了他的赞成票。
龙朋镇最后确认的两名正式候选人是任巨华和李武。李武是镇土管所所长，在镇里工作了20多年，人气旺，许多村民对他都十分熟悉。而任巨华来龙朋镇才半年，很多村民连他的名字都不知道。
为了当选，任巨华动了不少心思，费了很多心血。到每个村巡回演讲时，他有意识地从来不用讲稿，而针对不同村的不同情况随机准备演讲内容。后来，村民们在选举投票时说，“就选那个讲话不用稿子的人”，任巨华最终得以胜出。
7个乡镇“直推直选”乡镇长，当选的都是组织上拟任的乡镇长。对于这样一个结果，红河州委的一位官员表示“很正常”。
作为红河州直选试点工作指导组成员，这位官员旁听了数个乡镇的联席协商会议，他的总体感觉是，参选的代理乡镇长有执政经验，既了解乡情，又有大局观，而其他候选人则有很大的局限性，“竞选演讲一听，就可以分出高下来”。
记者走访了坝心镇、龙朋镇的数位落选者，他们的竞选身份分别是农民、乡村小学教师、村委会负责人和镇站所工作人员，这些候选人无一例外地承认，自己落选的主要原因还是实力不济。
坝心镇底莫村弥勒小学教师李红波报名参加了竞选，竞选表格是他自己填好后骑着摩托车送到镇里去的，可是临到联席协商会议演讲时，却没有去参加。对外，李红波解释说那天有课，抽不出时间，而私底下他告诉记者，是因为“心里没底，打了退堂鼓”。
龙朋镇桃园村参选村民普田文也是不战而退。普田文大学毕业后没有找到工作，参加县里的公务员招考也没有考上，这次直选镇长，他又报名参加了，但到联席会议演讲时，却连人影也没有见着。
这些落选的候选人心里很清楚，在这样一场选举竞争中，自己在执政经验方面处于劣势，落败是必然的。
“啊呀，我们怎么竞选得赢他们呢？”坝心镇水管站站长余兴瑾说这话时，“啊呀”两个字拖得很长。在他看来，要竞选赢这些代理镇长简直是不太可能的事。
被改变的乡镇权力版图
由于乡镇长权力获得方式的改变——以前多依赖于上级党委的任命，而现在更依赖于选民们信任与否和他们手中选票的投向——乡镇长们运用权力的方式也随之发生了相应的变化。
牛街镇当选镇长张强说，他至今忘不了一位村民对他说过的话：“你是我们选出来的，你当镇长后可得多为我们考虑呀！”
当选乡镇长们说，他们现在考虑问题，已经习惯于更多地考虑群众的要求了，“毕竟是群众投票把我们选出来的”。
任巨华当选镇长后，碰到了一件棘手的事情，石屏县委县政府要在龙朋镇大力发展亚麻种植产业，今年一口气要上6000亩，而当地村民因为从来没有种植过亚麻，心存疑虑。后来，任巨华同各村委会干部一道，一家一家登门做思想工作，才最终把问题解决掉。
“工作难度增加了。”任巨华感慨地说。以前，县里的工作部署就是任务，作为镇长，首先考虑的是硬性完成任务，而现在，在保证完成上级任务的同时，更要考虑怎样为群众服好务。
被改变的还有直选乡镇长们的名声。“我们的知名度提高了，”陈青笑着说，他现在下到村里，好多村民都能认出他来，还有许多村民直接到镇政府的办公室里找他办事，而这在以前是罕见的。
对于乡镇长直选，大多数村民起初不以为然的心态，现在正在悄然发生变化。村民们感觉到，自己投票选出来的乡镇长与以往“上面安排的”乡镇长就是有一些不一样。
龙朋镇旧寨村老石冲的村民龙海荣说，以前，镇长当了几年也不知道是谁，而现在，村民投票选出的镇长经常到村里来，一点距离感也没有。白古村的一位村民小组长甚至说，镇长跟他们“就像一家人一样”。
更令村民们欣慰的是，乡镇长们竞选时的承诺有些已经变为现实。
周官宏说，陈青镇长当初承诺的“三三制”工作日程已基本兑现，“他现在经常到村里来”。
坝心镇老街村没有专门的农贸市场，逢一、逢六赶集时，村民们只能挤在穿村而过的公路上交易农贸产品，很不安全。巡回竞选演讲时，老街村的村民们向候选镇长陈青提到了这个问题，当时，陈青承诺，“如果当选，将尽快解决这个问题”。记者11月15日前往老街村时，看到两排崭新的农贸市场大棚已经完工。
底莫村是深山里的一个小乡村，不通电话。巡回竞选演讲时，底莫村的村民们也拿这个问题考问过陈青。9月份，底莫村的电话通了。
龙海荣告诉记者，新镇长当选后，村子里10多年没有修通的水沟十几天就修好了，烤烟的灌溉有了保证，今年的收成也好了很多。
直选乡镇长居然会带来实实在在的好处，这是许多村民始料未及的。
为什么是红河
红河哈尼族彝族自治州位于滇南，南部与越南毗邻，其州府所在地距昆明290公里。在红河州，世居的少数民族有哈尼、彝，苗、傣、壮等9个民族，少数民族人口占总人口的一半以上。
就是这样一个边疆少数民族自治区，却出人意料地进行了一场迄今为止全国最大规模的“直推直选”乡镇长改革。不仅如此，7月17日到8月30日间，红河州又在所属的泸西县10个乡镇进行了乡镇党委班子直选改革。
11月13日晚，红河州人大常委会副主任、直选试点工作指导组组长谭忠英在电话中告诉记者，这次乡镇长直选“是州委决定的”。
不过，很多人倾向于将此次基层民主制度改革试验，归功于红河州委书记罗崇敏。
罗崇敏是云南省江川县人，曾做过知青、代课教师、赤脚医生和工人。2003年10月调任红河州委书记前，罗崇敏是云南民族大学党委书记。在红河州众多党政官员的眼里，罗崇敏是“学者型书记”。州委的一位官员评价罗“思想敏锐、解放，出了好几本书了”。
记者在为期一周的采访中发现一个有趣的现象：提到“直推直选”乡镇长，从州县官员到乡镇干部都能脱口而出“四权”，即保障选民依法行使提名权、选举权、知情权和监督权。他们说，这是罗书记在推动乡镇长直选试点工作时一再强调的。
红河州有13个县市区，为何将石屏县作为乡镇长直选改革试点县？石屏县委宣传部长、县直选工作领导小组成员吴伟峰解释，是因为石屏县经济社会发育程度在红河州居中，作为改革试点县具有很强的代表性；此外，石屏县有重文教的传统，明清以来，这里科举人才层出不穷，社会平均受教育程度比较高；再就是，石屏县的干部作风扎实，州委信得过。
而据红河州人大常委的一位负责人介绍，刚开始拟定的乡镇长直选试点县是蒙自县，由于红河州府所在地刚从个旧市迁到蒙自县，这一方案遂被放弃；后又曾拟定开远县，而开远县的领导班子刚刚调整到位，这一方案也被放弃。最后，乡镇长直选试点确定为石屏县。
“选择哪个县作为直选改革试点并不重要，”红河州人大常委会副秘书长岳玉宗说，“重要的是基层民主改革为什么能在边疆落后地区搞起来？”
在岳玉宗看来，边疆落后地区都能顺利推行乡镇长民主直选，其他社会经济发育更成熟的地方推行起来，难度会更小。
目前，红河州人大常委正在从理论上总结石屏试验。作为总结者之一的岳玉宗在翻阅红河州人大志时意外地发现，1981年红河州的县级人大代表直接选举改革正是在石屏县进行的，而1987年红河州区乡体制改革也正是在泸西县进行的，“这可真是一种巧合。”
秘而不宣的石屏试验
然而，直到11月初《半月谈》杂志报道以前，石屏试验一直不为外界所知。
据了解，直选进行中，红河州委一度邀请云南省多家媒体进驻石屏，准备大张旗鼓地宣扬，后来出于某种顾虑，返回头给这些媒体做工作，让他们“一个字也不要报道”。
“直选乡镇长虽然是一件好事情，但与现行法律不一致。”红河州委一位不愿透露姓名的官员告诉记者。根据宪法和地方政府组织法，我国的乡镇长由间接选举产生，即由选民直接选举乡镇人大代表，再由乡镇人大代表选举产生乡镇长。过去，有些地方的乡镇长候选人是由上级党委事先物色好的。有人形象地称这种选举方式为“上级党委画圈，人大代表举手”。
而石屏试验是“直推直选”模式：有30个以上的选民联名推荐或自我推荐，就可以成为乡镇长初步候选人；初步候选人在乡镇联席会议上发表施政演说，由联席会议代表无记名投票产生2名正式候选人；正式候选人再到各选区同选民见面、发表竞选演讲；最后，由选民直接投票选举产生乡镇长。
按照这一模式，任何符合条件的村民，只要经30个以上选民联名推荐，都可以成为初步候选人，而所谓的条件也只是“本镇户口，年龄25岁以上、45岁以下，大专以上学历”。此次石屏县乡镇长直选中，自荐或联名推荐出来的初步候选人达77人之多，其中有13名中小学教师、6名村委会干部、14位农民和1个私企老板。
“我们‘没有’内定人选，也没有领导打招呼，整个过程都是按规定程序进行的，”州委那位不愿透露姓名的官员说，“但是，这事情敏感啊，搞不好会出大问题”。
没有上级组织的授意，红河州“擅自”启动了“直推直选”乡镇长的基层民主制度改革。试点工作刚开始，红河州委就给各相关部门打招呼，试点内容一律不得对外透露。选举结束后，州委、州人大常委会更是将试点乡镇的相关文字材料收得片纸不留。
有消息说，2004年10月间，中组部曾委派3名官员到红河州调研此次直选试点工作，他们在石屏县停留了3天。离开红河时，3名官员给予石屏试验“很高的评价”。
11月13日下午，记者到红河州委组织部求证此事时，组织部一位30多岁的女性工作人员神色紧张，“你是怎么知道这件事的？”她婉拒了记者采访州委组织部长的要求。
中组部对石屏试验的调研结论不胫而走。但在红河州官员们看来，中组部调研员的话并不完全代表组织的认定，“直选的事，上面毕竟还没有给出正式的说法”。
石屏试验能走多远
有人为石屏试验算了一笔账：一个2．7万人口的镇，“直推直选”耗资约为19万元，其中包括培训骨干及各种会议经费、补助村委会直选工作经费、文艺演出、宣传经费等。如此算来，此次石屏试验的经济成本高达100多万元。对于这个云南省贫困县来说，100多万元并不是一个小数目。
据了解，石屏县“直推直选”费用中的绝大部分是由红河州财政支付的。
红河州人大常委副主任谭忠英在一篇总结文章中提到，直选中的许多支出是因为试点工作组织化程度太高、时间太长造成的，“如果转为正常进行，按固定程序操作，一些费用完全可以省掉”。她在这篇文章中测算，一个二、三万人口规模的镇，在“直推直选”成为常规后，其耗资仅2．5万元左右。
经济成本并非制约乡镇长直接选举的决定性因素，真正影响乡镇长直接选举的是其合法性问题。
一般情况下，我国的乡镇长由乡镇人大代表选举产生，在这种间接选举方式下，乡镇人大代表的选举权被认为是选民委托和授权的结果。而“直推直选”乡镇长意味着选民从人大代表手中收回了“委托”和“授权”。
实际上，这次石屏试验在选举程序设计上，同1998年四川省遂宁市步云乡乡长直选颇为相似。“步云试验”被公认为开启了我国乡镇长民主直选的大门，但那次的乡长直选，后来因为涉嫌“违宪”而广招争议。
记者在红河州和石屏县采访时，众多受访者一再强调，石屏县直选乡镇长是“合法的”。他们很担心外界将红河州乡镇长“直推直选”也理解为“违法改革”。
而石屏试验之所以长时间不为外界所知，主要原因也可能正在于此。
“为了规范选举程序，我们制定了25个文件，”红河州乡镇长直选试点工作领导小组的一位成员介绍，整个直选包括6个步骤：调查、研究、准备——宣传、发动选民登记——选举乡镇人大代表、召开乡镇人民代表大会——推荐、确定乡镇长候选人——选民直接投票选举乡镇长——乡镇人民代表大会复会，审查选举结果。每一个步骤都有相关的文件和规定。
为了寻求直选乡镇长的合法途径，红河州在直选程序设计上特意强化了乡镇人民代表大会的作用：一是在直选开始前召开乡镇人民代表大会，作出直选乡镇长的决议、决定；二是在乡镇长直选结束后，乡镇人民代表大会复会，审查直选是否符合程序、是否作弊，确认直选结果是否有效，并决定新当选镇长提名的副乡镇长。
在现行宪法及相关法律框架和充分发扬基层民主之间，石屏试验找到了一个巧妙的“结合点”。然而，尽管如此，对于石屏试验有没有可能在红河州及更广泛的范围内推广，红河州委的部分官员仍然表示“很难说”。
“这不是红河州要考虑的问题了。”红河州委的一位官员对此淡淡地一笑。
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