商务周刊：从中日韩经验看中国银行业改革

　　栏目：商业报道

　　从中日韩经验看中国银行业改革

　　□特约记者 李利明

　　●中日韩三国银行不良资产膨胀有共同的重要原因，即强政府制度安排下特殊的政府和银行关系

　　●股份制不是银行抵御行政干预的有效形式。日本主要银行早就实行了股份制。韩国的银行自1980年代以来，也一直实行股份制。但在强政府制度安排的作用下，不良资产仍然大量发生, 导致了金融危机

　　●限制外资进入银行业不是防范金融危机的有效手段。防范金融危机，要从根本上解决和消除银行不良资产膨胀的制度性原因

　　●积极的外资战略是强政府经济国家在处理不良资产的同时 ,改革政府和银行关系并推动银行业改革的有效措施。而惟有从根本上改变政府和银行的关系, 才能在现有的不良资产得到处理的同时, 防止新的不良资产大量发生

　　●有效的外资战略要有广度和深度。首先, 外资在整个银行业中所占的比重要大。此外, 外资要以独资、合资、参股、控股、管理顾问等多种形式全面参与一国的银行业

　　众所周知，大幅度降低不良资产的比重，同时防止新的不良资产大量发生，是实现国有银行股份制改革目标的关键一环，是解决中国银行业危机和实行国有银行股份制改造首要的、也是非常艰难的一步。

　　事实上，1998年亚洲金融危机后，东亚和东南亚的许多国家，如韩国、日本、泰国、印度尼西亚等，也都面临着如何处理规模巨大的银行不良资产问题。

　　美国明尼苏达大学卡尔森管理学院教授、清华大学经管学院特聘教授王一江博士和美国得克萨斯A&M大学经济系教授、上海财经大学经济学院院长田国强博士近年来对中国银行业的改革问题进行了大量研究，同时也对中日韩三国处置各国银行历史遗留的不良资产方面的手段和结果进行了深入研究。日前，两位学者就中日韩三国银行不良资产形成和处理方面的经验和教训，以及这些经验和教训对中国银行业的改革提供的参考和借鉴等问题共同接受了本刊记者的采访。

　　强政府造成的不良资产

　　《商务周刊》：中日韩三国银行业不良资产的规模有什么特征？三国银行业产生较高不良资产的直接原因是什么？

　　田国强：从官方公布的数据看, 中日韩三国不良资产的数量比较有如下几个特征：第一，中国的不良资产相对规模比日本和韩国都要大很多，因此中国需要解决的问题难度更大；第二，近年来，中国和韩国银行不良资产比重下降较快，下降了大约10个百分点，但中国由于不良贷款的规模大，直到2002年3月中国不良贷款的比例仍与1997年金融危机冲击后的韩国银行不良贷款比例相当，为16%。从这个角度来讲，留给中国的任务仍旧相当艰巨；第三，日本的不良资产几乎没有得到有效的处理，其规模仍旧在不断膨胀——从1998年不到6%提高到2002年3月的8.5%。

　　日本和中国不良资产的实际规模问题，都曾引起人们的争议，很多人认为公开的数据可能存在低估的问题。我们认为，日本银行业不良资产比重的增加，更可能反映的是报告数字近年来更具真实性, 而非不良资产的实际增加。

　　一般认为，中日韩三国不良资产的产生，有各自不同的具体原因。中国是改革开放的政策和历史原因，韩国是受到亚洲金融危机的影响，而日本则是由于房地产和股市泡沫的破灭。

　　《商务周刊》：刚才提到的是表面原因，在表象的背后，两位认为，三个国家银行业不良资产形成的深层次原因是什么？

　　王一江：在这些具体原因的背后，三个国家银行不良资产的形成还存在着共同的深层原因——强政府制度安排下特殊的政府与银行关系。政府对银行业务和人事、对银行经营管理和决策加以干预——我们把这种干预型的政府称为强政府——在强政府制度安排下, 首先是政府直接干预银行业的日常经营，同时, 在政府的干预下，银行与企业形成非经济借贷关系。隐藏在这种制度安排背后的基本逻辑是：对于发展中国家或者新兴市场国家而言，资本在其经济起飞阶段都是相对更为稀缺的资源，因此在这种资源禀赋结构特征基础上，政府为了满足国家整体的经济发展战略，比如出口导向、资本积累导向等，需要通过对银行的控制，来控制稀缺资金的配置。

　　这种强政府制度安排，具体到中日韩三国，又有一些不同的演化细节。

　　对中国而言, 国家是四大商业银行的直接所有者，地方政府也在很多地方商业银行中占有相当的股份，政府决定对各类商业银行的高层人事任免。如此政府和银行关系，决定了银行不能在政府意志之外独立自主地按商业原则运行。在这一框架下，不良资产不断膨胀的原因主要可以归结为：第一，稳定压倒一切的政治战略和经济发展的路径依赖，决定了中国的银行系统不得不承担历史的负担——为国有企业融资。政治战略下的核心决策变量，比如就业以及地区收入差异等，都需要银行来协调。实际上，中国商业银行承担了补贴国有企业以及向不发达地区转移资金两个政策目标；第二,政府的经济发展战略，仍旧希望中国的大型国有企业能够掌握经济的命脉，承担经济发展的重任，因此大力推进国有企业改革成为历届政府的重中之重。与之相对应，银行业的很多资金被转移给效率亟待改善的国有企业；第三，东南亚金融危机的冲击以及世界经济欠佳的整体影响, 导致中国的出口需求波动，于是拉动内需成为重要的经济增长支撑。这种宏观的经济政策，又刺激了国有商业银行继续扩大贷款规模。简而言之，就是政府为了自身的政治与经济目标介入了国有商业银行的经营，使得商业银行和国有企业之间形成非经济借贷关系，政策负担和影响导致资金配置效率低下，不良资产规模膨胀。

　　对于日本而言，“主银行制度”是这种强政府制度安排的核心体现。在这种制度安排下，财政、通商、中央银行通过对银行和企业的“指导性计划”来推动特定产业，特别是出口型产业的发展，而不与政府配合的企业会受到各种形式的惩罚与为难。同时，政府与银行之间形成默契，政府潜在保证主要银行不会破产，而银行和企业之间则形成了稳定的“内部人”关系。需要说明的是，这些银行都是由关联企业和银行控股的股份制商业银行，特殊的银企关系造就了以银行为中心的企业集团。为了保证主银行制度的稳定，政府需要控制银行业，分配产业利润。具体的手段包括控制利率、限制竞争和进入、限制单个银行及下属机构的业务范围及对新分支机构的审批、分配财政存款。马自达公司的危机和复兴，就是体现日本这种制度安排的一个鲜明例子。1970年代，当马自达汽车制造公司面临破产危机时，住友银行作为其主银行，立刻宣布无限承担马自达公司的所有债务。其他银行则对马自达公司的供应商和销售网络提供财务支持，同时，日本中央和长崎地方政府也以各种行政和立法手段支持马自达公司，以财政存款保护住友银行。最后，马自达公司顺利渡过了危机，做到了不破产、不裁员，银行也避免了马自达公司破产可能造成的损失。这种主银行制度，虽然不乏挽救企业的成功个案，但却造成了企业和银行整体的“预算软约束陷阱”，使企业投资过量、不讲效益，银行没有风险意识，风险在银行体系中逐渐累积。

　　韩国银行业的发展在1997年金融危机之前就经历了国有化然后再私有化的浪潮。1960—1970年代，韩国银行被收归国有，成为政府的信贷工具；在1980年代银行又被私有化。虽然实行了私有化，银行在经营管理上并未实行自主。政府以低息贷款支持重点产业的政策，使某些银行贷款的利息大大低于市场利息，很多企业在获得该类银行贷款后, 通过资金转让获利。这显然会导致企业为了获得银行贷款而不择手段，造成严重的腐败。银行与大财团关系密切，内部人贷款问题严重，一个典型的案例, 就是韩宝（Hanbo）公司通过腐败渠道获得60亿美元，去建一家毫无效益的钢厂，结果该钢厂未建成即行倒闭。与此同时，银行为了获得政府的资金支持, 紧密配合政府政策，按政府指令贷款，收取政府规定的利息。这种不讲经济规律、不讲财经纪律、腐败的政银关系和银企关系，导致不良资产规模在银行体系中的膨胀。

　　处置不良资产四策

　　《商务周刊》：面对巨大的不良资产包袱，中日韩三国分别采取什么措施进行不良资产处置？

　　田国强：中日韩三国对不良资产处理的主要手段基本相同，包括成立金融管理公司、对银行进行兼并或破产重组、国家注资与国有化以及银行的自我消化。

　　成立资产管理公司的做法，是世界上非常流行的处理大量不良贷款的方法。中日韩三国都采用了这一方式，但其发挥的实际作用却大相径庭。

　　韩国KAMCO（韩国资产管理公司）最开始成立于1962年，当时的目的就是为了处理政策性银行——韩国发展银行的坏账。1997年为了应对东南亚金融危机，KAMCO重新拓展了其职能，成立了不良贷款管理基金，并且利用公共基金按照“公允市场价值”购买问题银行和其他金融机构的不良资产。韩国银行业不良资产的显著下降基本都可以归功于KAMCO的购买。在购得这些不良资产之后，KAMCO的资产主要分为三大类：普通贷款、重组企业贷款和待清算贷款。由于不良贷款的“冰棍效应”，尽快并尽量按照最高的价值出售资产是处理不良资产的基本准则，为了贯彻这一准则，KAMCO采用了多种方法：组合销售、资产证券化、公共拍卖、法院拍卖以及单独贷款销售。如果资产不能够在现在的情况下出售，代理人必须通过价值提升过程提高资产的价值，以待日后按照合理的价格出售。如果资产既没有办法出售也无法提升其价值，那么代理人必须确立在一个较低的价格上尽可能早的处理掉他们。截至2001年末，KAMCO累计处理了44.8%的资产组合，同时资产回收率高达42.7%。

　　和韩国的情况相比，中国四家资产管理公司的整体表现也很可以。银监会最新的数据显示，截至2004年第一季度，四大资产管理公司阶段处置资产进度为41.04%，资产回收率为38.23%，现金回收率为31.78%，而且费用率只占所购不良资产总额的0.14%，只有美国清理信托公司（RTC）处理成本的1/3。但是，中国处理不良资产的对象主要是政策性的不良贷款，对应的处理模式就是由政府组建的金融资产管理公司，集中处理和处置从国有银行剥离出来的金融不良资产。这种政策性处理业务模式存在着预算软约束的问题，不良资产管理公司的健康模式应该是具有硬约束的市场化处置业务。现在，国务院通过了针对四大资产管理公司的“两率”（现金回收率和现金费用率）承包方案，希望在政策性业务和市场化业务并存的时候，给资产管理公司以合适的激励。

　　日本1995年在大藏省成立自己的资产管理公司，当时的初衷是集中处理资不抵债的信用合作社的不良资产。随着东南亚危机的冲击，日本银行业的大量不良资产并没有通过资产管理公司这一集中处理的形式来进行，而是寄希望各个银行自行分散消化处理。事实上，日本银行业的不良贷款处理的第一步——不良资产的识别就没有做好。

　　再看兼并重组。危机中的银行业，不可避免地存在银行的破产，此时，兼并重组自然而然成为处理银行不良资产的一个重要手段。韩国和日本的银行业在应对自身危机时，兼并重组方式体现得非常明显。需要说明的是，对韩国和日本政府而言，决定哪个银行关闭、哪个银行通过注资方式保留，是非常重要的，后者可以形成激励，前者存在道德风险，这在一定程度上取决于银行自身的规模以及自身重建的方案。对于保存下来的银行，如何降低道德风险，形成有效的治理机制，是继兼并重组之后又一个需要解决的难题。实践证明，全国性银行对外资的开放以及在健康的金融机构中成立金融控股公司，是解决这一问题的新的、可行的方式。

　　韩国是亚洲金融危机时期银行业兼并重组最快的国家。1997年韩国存在33家银行，其中全国性的银行17家，地区性银行10家，专业银行6家；到2001年底，银行总数只剩下20家，其中全国性的银行9家，地区性的银行6家，专业性的银行5家。1998年，韩国金融监管委员会根据对IMF的承诺，宣布重组计划, 将5家面临危机的全国性银行停业整顿，在交易所除牌，其间由政府保证存户利益，最后将这5家面临危机的银行和另外5家蓝筹股金融机构合作。同年，还将两家地区银行和全国性的银行合并。从1999年到2001年，每年也都有银行被合并。在韩国银行体系的重建中，兼并重组只是一个手段，这种方法和注资国有等其他方法,是齐头并进的。

　　日本银行业在面对金融危机冲击时，重组也相当剧烈。到2000年为止，日本银行业由原来的18家大银行合并成为4家金融控股公司，分别是瑞穗集团（包括原来的日本兴业银行、第一劝业银行、富士银行）、三和、东海、旭日集团（包括原来的三和银行、东海银行、旭日银行）、三井住友集团（包括原来的住友银行和樱花银行）和东京三菱集团（原来的东京三菱银行）。银行业重组的思路基本都是先成立金融控股公司，然后在控股公司内部进行业务的重组，包括对不良贷款进行规模化的运作，提高处理的效率。

　　相对于韩国和日本的银行原来都是股份制的治理结构而言，中国的银行业比较特殊，中国银行业的主体都是国有独资银行，个数较少，规模庞大。近年来的改革并没有动摇四大国有银行在银行业的主体地位，加之由于国家信用的支持和对资本流动的限制，各种突发事件，比如东南亚金融危机，并没有使国内银行业的潜在问题实际爆发。因此，中国还没有发生系统性的银行业大规模兼并重组现象，而只是在1998年有两起单独事例，当年6月，海南发展银行被关闭；12月，中国投资银行被光大银行从国家开发银行手里兼并。

　　我们再来看国家注资和国有化。对于破产清算的银行，需要购买其资产并且清偿储蓄人。同时，在银行的兼并重组中，由于大量不良贷款的存在，需要对重组后的银行进行注资，使之达到巴塞尔协议的资本充足率要求。这是以后进一步引入其他战略投资者和银行正常运作的前提。如果银行被关闭，此时政府只是保护存款者的利益，其他的股东和管理者必须承担一定的损失。这样做的目的，是对管理者及股东形成了一定程度的激励，降低潜在的道德风险。由于注资的结果往往就是产生国有银行，接下去的问题是如何形成有效的激励。

　　一般而言，政府以三种形式向有问题的金融企业进行注资，分别是购买资产、重新资本化以及清偿储蓄人。韩国行使注资职能的机构, 主要是韩国存款保险公司（KDIC）。1997年，政府通过向汉城银行、Hanvit银行、韩国外汇银行注资，将其收归国有。同时，外资或好银行收购问题银行时，也需要由政府注资，使其资本充足率达到10%。

　　日本政府对银行业的第一次注资是在1998年。当时，日本政府拨出30万亿日元财政资金作为金融安定资金，其中17万亿日元作为存款保险基金，13万亿日元作为增强银行自有资本的注入资金。1999年，政府又拨出60万亿日元财政资金，向商业银行进行第二次注资，注资的基本形式是购入银行优先股。但实际上日本银行的不良资产问题仍旧没有解决。2002年底，日本政府提出要求，将1999年注入商业银行的政府资金，由没有表决权的优先股转为有表决权的普通股，以达到实际上将这些银行国有化的目的。由于国有化的本质是改变了银行的治理结构，必定涉及银行领域领导层更换、不良资产责任的追查等等，因此，银行既得利益集团对此方案抵触情绪严重，方案实施难度很大。

　　在中国，1998年，财政部发行2700亿元特别国债用于补充四大国有商业银行资本金。2004年，为了建设银行和中国银行的股份制改革和上市，国家对这两家银行直接注入450亿美元的外汇储备，以便达到《巴塞尔协议》对资本充足率的要求。但中国的银行由于一直都是国有，因此不管是否注资，都存在道德风险的问题。

　　最后我们看银行自我消化不良资产。不论是韩国、日本还是中国，政府注资的一个基本前提是，银行自身提出可行的重建或改制计划，政府的注资，只是为了帮助重建计划的落实和执行。因此，各个银行自身的重建，包括对不良资产的自身消化，是获得政府注资的必要条件。

　　为了防止新的不良贷款产生，中日韩三国都改革了信贷管理体制，实行了严格的资产风险分类，建立了更严格的内部转移价格和绩效考核评价制度。2003年，韩国韩美银行将年利润的80%用于消化不良资产，其他17家银行将利润的近50%用于消化不良资产。同时，韩国废除了终身就业制，银行业就业人数从14.4万下降到不足10万。中国目前的四大银行也在努力减低成本和增加盈利能力, 包括开拓新业务、撤并没有效率的分支机构、裁剪冗员等。中国国有银行的实际运行利润，相当一部分用于处置自身的不良资产。

　　境外战略投资者能带来什么？

　　《商务周刊》：目前中国银行业监管当局对于利用境外战略投资者参股来改造国内银行业寄予厚望。请介绍一下中日韩银行业利用外资基本情况。

　　田国强：在历史上，中国和韩国的银行业都属于世界上对外资开放程度最低的，但自1998年以来，韩国在利用外资参与银行改革方面发生了巨大的变化。中国对于银行业向外资开放的态度近年来也有变化，但实际开放的程度至今仍然不高。日本银行业对外资的开放程度，历史上与其他发达国家相当，在过去十余年的经济不景气中也未发生大的变化。

　　亚洲金融危机之前，韩国是世界上银行业利用外资程度最低的国家之一，外资比重不足1%。根据当时世界银行对全世界91个国家的统计，韩国银行业利用外资的比重属于最低的7个国家之一。但从1998年至2004年短短的几年时间里，外资在韩国银行业的比重就激增到30%，韩国已成为世界上工业化国家中利用外资程度最高的国家之一。具体来讲，韩国银行业引进外资的形式，包括外资私人投资、外资银行独资、外资银行参股以及外资银行控股。

　　大力引进外资战略, 是韩国处理金融危机、推动银行业改革的一大特色，也是韩国在处理银行不良资产时短期内就取得重大成就，远比中日两国更为成功的主要原因。的确，韩国银行业的情况不断好转，韩国19家银行2004年上半年净利润比去年同期增长了4倍。不能说韩国银行业的改革已经大功告成，可以高枕无忧了。但是以不良资产比率、资本充足率和资产收益率为指标，韩国的银行业改革，确实是三国中最成功的。

　　当然不能将韩国银行改革的成就全部归功于其外资战略，但中日韩三国银行业的问题本质相同, 处理不良资产的具体措施也大同小异，在处理不良资产和改革的整体效果上有如此大的差别，不能不令人深思。我们的研究表明，在相同和类似的具体措施后面，韩国赋予了这些措施新的实质性内容，即在改革的各个环节和措施中，都积极地、大量地和多种形式地利用外资。这一关键性的战略措施使韩国在银行业的改革中，既在相当程度上获得了新的资金来源，又在处理现有问题的同时从根本上改造了银行业的产业结构，改革了银行的内部治理结构，改变了银行与政府的关系。从这个角度来看，不能不说外资战略对韩国银行业降低不良资产、防止新的不良资产的发生以及整体改革的成功，发挥了不可替代的关键作用。

　　和韩国相比，日本在处理不良资产和银行改革的整个过程中，对外资采取了传统的排斥态度，想通过自身的努力来实现银行业的转型，利用内部的资源进行银行和金融重建。在此前提下， 日本对海外资产的出售以及对外资的吸引都是贫乏的。尽管美国一再要求，日本仍旧坚持利用自己的方式，靠本身的资源来解决银行不良资产国改革的问题。比较而言，韩国政府通过向国外市场出售资产的方法很容易就解决了不良贷款问题。

　　《商务周刊》：您如何评价中国银行业利用外资方面的政策？韩国的经验对于中国有什么借鉴意义？

　　田国强：直至目前，中国银行业引进外资的水平仍然相当低，仅与韩国金融危机前的水平相当，我们估计在短期内也难以有较大的发展。

　　中国的想法和做法与日本很接近，对引进外资不仅采取不鼓励的态度，而且采取了一些限制性措施。比如，国家对外资在中国银行中持股数量做了硬性的限制，规定单个外资银行持股不能超过20%，合计持股不能超过25%。这种不鼓励和限制性的措施，使中国在利用外资推动银行业改革方面远远落在韩国后面。此外，中国也没有在解决强政府与银行关系这一最根本的问题上找到和采取其他有效的实质性措施。所以，尽管近年来国家对银行业改革非常重视，并作了大量的投入，银行在降低不良资产的比重方面取得了一定的成绩，但从总体上来说，中国银行业的根本问题并未解决，不良资产的比例出现反复，再次大幅度上升的可能性不容忽视。只要仍然按照国有股“一股独大”的改革思路来对国有银行进行股份制改造，就不可能改善外部竞争环境及内部治理结构，从而也就不可能从根本上解决银行的不良资产和效率问题。

　　中日韩三国在解决不良资产时采取的措施，形式上是相同或类似的，韩国银行业在降低不良资产和提升总体效益方面的突出成就，显示了外资战略的重要性和可行性。外资战略在解决资金、公司治理、人才等关键问题上, 都能够而且应该发挥其他措施难以替代的实质性作用。