军情观察：情报机构改革能否使美国更加安全？

　　从“9·11”事件发生就在美国朝野争论不休的美国情报机构改革问题，现在终于有了眉目。各国媒体广泛报导了这一消息：当地时间12月7日和8日，美国《情报工作改革法案》先后在众议院和参议院获得通过。12月17日，美国总统布什在白宫签署了情报机构改革法案，正式开始对美国情报机构进行50多年来规模最大的一次改革，主要目的是通过重组美国情报系统，来加强各情报单位之间的协调与合作。这项改革的主要内容是设立统管情报工作全局的国家情报部长一职（又称国家情报主管），对分属于不同系统和工作侧重点有所不同的情报单位实施统一领导，握有确定整个情报系统活动大方向的战略决定权。这样一来，至少从现象上看，美国中央情报局、联邦调查局等15个情报机构的活动将置于一个“超级强人”的掌控之下，从而有望解决美国各情报机构之间长期存在的各自为政、资源分散、缺乏协调等问题。此外，针对反恐、防核和生化武器扩散的突出需要，这次改革还增设了国家反恐怖主义中心和国家反扩散中心，前者是分析、综合全国与恐怖主义相关的情报，进行全球反恐战略行动规划的机构，后者则负责帮助禁止核材料和生化材料的扩散，帮助监督对这类材料的处理行动，更好地处理伊朗、朝鲜核问题，以及对付世界上诸如巴基斯坦核科学家卡迪尔·汗那样的人。值得注意的是，在这项情报工作改革法案中，还包括许多即将成为法律、将给那些“仍然支持恐怖分子的政府”一个强烈信号的措施。布什总统需在90天内向国会提交一份报告，陈述处理并且在可能的情况下消除“恐怖分子庇护所”的战略计划。

　　不难看出，美国这次情报工作改革，的确是一项决心很大、范围很广、针对性很强、触及到政治法律制度和情报工作习俗的举措。相信如果不是“9·11”事件的冲击，布什总统和美国国会再怎么敢想敢说、敢做敢为，想必也下不了这个决心。因为从情报工作的规律和实际政治运作的角度说，这是一个相当冒险、很理想化的改革行动，或许将来还要做一次大的调整。美国国内已有很多人指出：第一，美国情报机构的很多失败，与美国人不谙、不屑于外国国情民情的自大狂文化心理背景有关；“强大的美国人对其他国家和文化了解很少。他们只相信自己的眼睛，但他们的眼睛又对其他国家和文化的微妙而复杂的情况熟视无睹。就这样，在伊拉克和阿富汗，他们对当地形势的估计出现了严重错误”。这的确是一语中的。试想作为情报工作者，不深入理解国外工作对象、工作环境的深层文化背景，怎能不闭目塞听、挂一漏万、徒袭皮毛呢？怎能获得真实可靠的情报呢？又怎能不被假情报和海量无用信息所愚弄呢？第二，美国情报机构弊病的根源在于，情报特工养成了“报喜不报忧”的陋习。例如，在“9·11”事件发生之前，有些人曾警告称，“基地”锁定了美国大陆，但却被美国政府和情报界人士认为是杞人忧天。与此形成鲜明对比的是，一些特工善于揣摩上层意思，顺着他们的既定思路给出虚假的答案，却反而受到赞赏。这种陋习长期存在于世界各国的官僚机构之中，不独美国情报机构所特有。但是既然美国人自己都看出这个问题是“美国情报机构弊病的根源”，那就不能不说是相当严重了；第三，美国人自己也认为，虽然国家情报部长一职听起来很光彩，但干起来却不那么容易。首先，要将15个情报机构纳入一个整体就相当费劲，因为这些机构都由实力派人物所统领，如国防部长拉姆斯菲尔德，要想左右他的想法难上加难。其次，不少情报机构目前的状态不佳，士气低落。特别是中央情报局，由于在收集有关伊拉克和“基地”组织的情报方面出现了不少失误，一直遭到各方的指责。此外，波特·戈斯今年9月就任局长以来，中情局人员外流严重，机构内部军心不稳。还有人甚至认为，匆匆通过的《情报工作改革法案》可能会产生一个“多余的、不必要的领导层”，它或许会试图进行自上而下的改革，但却无法深入到从事实际工作的最底层；情报部门之间的争斗和“谁都管但谁都管不好”的局面，将继续存在下去。显然，美国人自己都看到的上述这些深层次的问题，都不是靠简单的、一厢情愿的“一元化”领导就能解决的。

　　美国这次新设的国家情报主管的工作职责，显然与总统国家安全助理的情报工作方面有所交叉，甚至有点像国家安全助理的情报工作方面的“硬化”：从比较被动地接受各情报机构的报告，变成了直接指导、领导各情报机构的工作。这就意味着，如果国家情报主管由总统国家安全助理兼任，那么他的事务性工作就将大大增加，对他本人的情报工作能力也提出了极高的要求，他的战略性工作方面或许难免有所削弱；如果国家情报主管和总统国家安全助理由两个人分别担任，那么后者在总统安全班子里的地位和作用很难不发生变化；如果由总统国家安全助理来领导国家情报主管，是否合法姑且不论，是否合理也很成问题。总之，这两个角色之间的交叉关系如果解决不好，今后工作中若发生相互杯葛，不见得比以往各情报机构之间“磨擦系数”小，那么因事设人反而会逆变为因人设事，也就是说不见得能提高工作效率。据悉布什总统可能会在最近几天提名国家情报部长人选，只要看看这个人的资历和个性，大概也就能够推测他今后的工作风格。

　　美国这次情报机构改革的风险还在于，情报单位的多元化乃至不必要的掣肘，并不完全是人为因素所造成，也有情报工作的自身规律、特点所使然，同时还有人的本能和天性在起作用，因而也就不是靠一般的制度调整所能摆平。所谓人为因素的情况，诸如历史形成的“政治板块”或工作系统的单位分割，刻意形成的多元竞争和相互制约的单位分立，等等。这种人为因素的情况是可以通过人为的努力来调整的。但是情报工作不是“泰罗制生产”，各个情报单位在工作思路、工作环节、工作方式、工作手段等方面，具有某种天然的排他性，在竞争中也难免意气用事，这些都是难以和不宜用“长官意志”来强纠的。既然是这样一种情况，那么美国这次设立一个统管全国情报工作的“总头”，其工作角色就很难定位：要么他只理会情报结果而不干预各情报单位的运作，则有违于设立这一职务的初衷；要么他至少在情报单位活动的“大方向”上加以指导，则很难把握“大方向”和小事务的界限，弄得不好就会形成“抓而不紧”或事无巨细的尴尬、二难局面。所以，很多美国人对这次情报工作改革不看好是有道理的。

　　美国宣布通过情报机构改革法案

　　其实对于情报工作而言，最基本的东西仍是人的素质、工作经验的积累、工作责任心的加强和工作积极性的提高，因此要整合好情报系统的各方面力量，关键在于使基本队伍诚实、精干、高效。美国人提到，因为有了1941年底日本偷袭珍珠港，便有了1947年美国情报部门进行的最重大的改革，《1947年国家安全法》的通过是为了不让珍珠港事件重演；因为有了“9·11”事件发生，便有了这次情报部门的新的重大改革，《情报工作改革法案》的通过是为了防止“9·11”事件再次发生。可是，无论是珍珠港事件还是“9·11”事件，美国的情报部门事前都收集到了情报，只不过或者是被一些混饭吃的下级情报人员大而化之地“留中”，或者是被那些自以为是的高官一笑置之，这种情况显然并不能以情报机构部门分割、协调性差来解释，而只能以人员素质差来解释。总之，对任何一个情报系统而言，如果不解决“饭桶”充斥的问题，再怎么人为地去“划拉”也无济于事，美国也不可能例外。现在很多情报系统都因为其工作性质的“神秘性”而掩盖了自身的低能乃至“先意承旨”等问题，这才是事情的要害所在。

　　谈到这里，便可以回到“情报机构改革能否使美国更加安全”的问题上来了。对任何国家来说，情报机构的高效当然都是对自身安全的重要保障，美国也不会例外。问题是美国这次旨在提高情报机构效能的改革是否能有好的收效，本身还存在着不确定因素，因此此举能否加大自身的安全系数，也只有等时间来做回答了。当然我们也应看到，美国做出这样大刀阔斧的情报工作改革工作，也是这个国家的活力和进取心的表现；不论结果如何，这样做本身就证明了它是不会将错就错、安于现状的。