《新防卫大纲》出台的背后
今后，日本可能通过制定一些新的法律，进一步扩大包括海上自卫队在内的执法力量在其领海和周边海域行使管辖权的范围，放宽武器使用的尺度。中国应继续保持与日本在海洋领域的对话，同时也应未雨绸缪，制定相应对策
【作者】外交学院国际法研究所 龚迎春
国际先驱导报文章
2004年12月10日，日本内阁会议通过了《新防卫大纲》，第一次明确提出应警惕中国的军事现代化和不断扩大海洋活动范围的举动。可以预见，在新大纲为期10年的适用期限内，中日两国在海洋领域将有更多的冲突和对立。从近年形势判断，日本争夺利益的重要手段，就是在《联合国海洋法公约》体系外另辟在其周边海域的执法机制。
《新大纲》借题发挥
《新大纲》出台前，日本媒体大肆炒作了所谓“中国潜水艇侵犯日本领海事件”。根据《联合国海洋法公约》第30条的规定，在这种情形之下，沿海国政府对于外国军舰能够行使的措施仅限于要求对方立即离开其领海。但是，日本政府在掌握对方潜艇为外国军用船舶的情况下，出动自卫队的军舰和侦察机对其进行长时间的追踪，这种措施是不符合海洋法的。而且，对于外国军舰在其领海的“无害通过权”，包括领海法在内的日本国内法并无任何禁止。
“适可而止”的炮击
回顾日本第一次发动海上警备行动以来的一系列法案的出台，不难发现所谓“事件”总是非常巧合地发生在相关法案通过前后。
在1999年3月的“可疑船侵犯日本领海事件”中，日本政府首次发动自卫队的海上警备行动，为自卫队参与海上执法开了先河。此前，为避免周边国家的警戒，日本的海上治安完全是由海上保安厅执行的。而且海上自卫队首次执法就使用了武器，对可疑船只进行了射击。
在法律运用上，海上保安厅和自卫队行使管辖权的依据是海洋法公约第110条有关“临检”的规定。此外，可疑船被发现时位于日本领海，因而海上保安厅和自卫队根据海洋法公约第111条行使了“紧追权”。虽然那次行动在法律适用上没有大的漏洞，但有两点令人不解：一、当时两艘老旧渔船何以在海上保安厅和海上自卫队长达18小时的紧追后顺利逃脱？二、根据海洋法公约，紧追可以一直持续到可疑船逃入第三国领海为止，而自卫队的紧追为何在可疑船逃出日本的防空识别圈就停止了？
前海上自卫队舰队司令山本诚在事后的演讲耐人寻味：“如果乘胜把可疑船击沉，可能会导致国民的反感。因此作为第一步，这次行动适可而止是对的。但是，下一次就不能只进行警告射击，应该采取更加果断的措施。今后必须研究各种对策，进行使用大炮和机关枪的演习。”
值得注意的是，该“事件”发生时，日本国会正在议论“周边事态法案”。此次事件无疑推动了1999年5月作为日本有事法制体系重要组成部分的《周边事态法》的通过。
非法的“执法先例”
2001年3月，日本又通过了《船舶检查法》。这个法案本为上述《周边事态法》的一部分，但由于原法案包含“在公海上对民用外国船舶实施停船检查，必须依据安理会的决议”等制约性内容，因而遭到反对。该部分内容经修改作为一个独立法案顺利通过。
修改后出台的《船舶检查法》，不再要求对外国船舶实施登临检查必须依据安理会决议，只要有船旗国或被经济制裁国家的同意即可。而所谓“同意”并不要求必须是明示的，如果美日两国判断船旗国或被经济制裁国已经默认，即可认为获得了对方国家的“同意”。
该法案通过不久，2001年12月21日即发生了海上保安厅在其专属经济区内，对一艘正在航行中的外国船舶进行追踪、发出停船命令、进行警告射击、遭反击后最终在中国专属经济区内击沉并打捞该外国船舶的事件。
同样值得注意的是，在此事发生前一个月，即2001年11月，日本刚刚通过《海上保安厅法修正案》和《自卫队法修正案》，扩大了海上保安厅管理周边海域的治安权限，对在本国领海内不听从停船命令逃逸的船只可以合理地使用武器，对可疑船只可以进行警告射击，甚至向船体发动攻击。
而1个月后的所谓“事件”的最初发生地点是在日本的专属经济区内非日本领海。日本的这次执法行动无论在法律适用还是武器使用的依据方面都是漏洞百出，因而受到了强烈质疑，但在客观上却成为海上保安厅在没有充分的国内法和国际法依据的情况下，对位于日本领海之外正在航行中的外国船舶行使了管辖权、在中国专属经济区内行使武力并打捞沉船的执法先例。
“先发制人”的霸道
今后，日本可能通过制定一些新的法律，如反间谍法、矿产资源开采法等来进一步扩大包括海上自卫队在内的执法力量在其领海和周边海域行使管辖权的范围，放宽武器使用的尺度。今后在其周边海域的执法过程中，日本可能会有更多偏离海洋法的行动，擅自在公海和本国或他国专属经济区建立一个可以随时登船检查的海上执法机制。
随着“有事法制体系”的逐渐完备，日本在周边海域动作频频，海上保安厅和海上自卫队的管辖权行使空间逐渐扩大，管辖对象也从所谓的可疑船，逐渐扩大到外国军用船舶，武器使用从最初的警告射击发展到对船体射击直至击沉。且每次“事件”都是在新法案遭到在野党反对未获通过之时、或者在新法案通过之后不久发生，从而形成新法案的适用先例。
在公海上随意对外国船舶进行登船检查，是日美先发制人理论在海洋法领域的体现。这种尝试已不再停留在理论探讨阶段，而是早已进入实际操作。
面对这种事态，中国应继续保持与日本在海洋领域的对话，同时也应未雨绸缪，制定相应对策。因为日本领海法没有禁止外国军舰的无害通过权，因此中国军用船舶和非商业性政府船舶有权行使在日本领海的无害通过权，但在通过过程中应严格遵守《联合国海洋法公约》，即使发生意外事件，也应有快速反应机制，掌握外交主动权，以防不测发生。
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