完备的救援组织 但钱不在自己兜里
●本报驻联合国特派记者 邹德浩
外界批评联合国救援不力
印度洋海啸已经过去十几天了，联合国秘书长安南、世界卫生组织总干事李钟郁、世界粮食计划署执行主任莫里斯和儿童基金会执行主任贝拉米等联合国高级官员，纷纷奔赴遭受灾害的南亚和东南亚国家视察灾情，指挥救灾工作。
然而，这次安南动身前往海啸灾区之前，外界对联合国的批评还是很多的。一种指责说，联合国救援的声音相当弱，而且这次联合国也没有发挥主导作用，救灾工作是其他国家在做，尤其是大国在这次救灾中唱主角，美欧等国争着充当“领头羊”。安南在这个时候去受灾地区，会增加东道国的接待负担，分散他们的救灾努力，是去“添乱”，还不如留在纽约联合国总部遥控指挥更好。但另一种意见认为，环印度洋地区正在开展60年来最大规模的救灾行动，身为联合国最高统帅的安南，不应该裹足不前，而应该身先士卒。安南权衡各方意见后，还是亲自前往。安南乘坐直升机沿着印度尼西亚的西部海岸进行视察，他在机上看到大片城镇被海啸摧毁，感到十分难过。安南形容“这种满目疮痍、完全毁灭的场面”是他从未见过的。有分析说，安南要是坐在纽约联合国总部38楼的秘书长办公室里，肯定无法感受到此人间惨剧。这种第一线的经历，无疑大大加强了安南在救灾问题上的发言权和指挥权。
针对外界的冷嘲热讽，安南视察亚齐后，在记者招待会上表示：“说我们救灾行动迟缓是不公平的。要知道联合国本身并没有资源。我们的救灾行动有多么迅速、规模有多大，完全取决于各成员国的意愿和努力。”
联合国手里没有钱
救灾是联合国的事情，联合国的很多机构都与灾难有关，如世界粮食计划署、联合国难民署、儿童基金会、人道主义事务协调厅等。在联合国的六大工作领域中，人道主义救援是其中的重要组成部分。据联合国人道主义事务协调厅厅长徐国华介绍，仅以1997年为例，联合国就帮助51个会员国应付了77场自然灾害和环境紧急状况，为1910万受武装冲突影响和1000万受自然灾害影响的难民，提供了20多亿美元的紧急援助。2003年，世界粮食计划署为全球82个国家的1.1亿人提供了援助。
然而，联合国不是生产部门，真正展开大规模救援行动，还是要靠各会员国和一些国际组织有钱出钱，有力出力。有分析说，这些国家的救援款要是经过联合国，再分发到受灾国，那样，联合国的情况就与现在完全不同了。
在东盟地震和海啸灾后问题领导人特别会议之前，国际社会已经承诺为灾区提供约40亿美元的援助，而且许多大国纷纷追加援助资金。英国、德国和澳大利亚都宣布大幅增加对海啸灾区的援助款项。澳大利亚承诺提供7.65亿美元的捐助，德国承诺提供6.74亿美元。但许多人道主义援助机构警告说，除非这些承诺的援助资金和物资马上送到灾区，否则灾民的死亡数字可能翻番。国际援助机构牛津饥馑救济委员会明确表示，不需要那些看上去数字庞大、却以最少5年期贷款形式出现的援助承诺。“不能再重复以前其他地方的悲剧”。
按照以往的经验，发达国家的部分捐款可能“只闻楼梯响，不见人下来”。6年前，富国承诺赈济拉丁美洲飓风受灾国的捐款，至今兑现不到1/3。美国在2002年向联合国承诺，每年拨款近50亿美元协助非洲发展，至今不见下文。2003年12月26日，伊朗古城巴姆遭遇大地震，国际社会承诺援助10亿美元。伊朗总统哈塔米说，时至今日，只有1700万美元到位。
深知救灾之难的安南不断地呼吁，要求各国先兑现近10亿美元的捐款承诺，否则联合国的救援工作就会大受影响。安南说，现在的救灾工作仿佛“在与时间赛跑”。有分析说，安南的弦外之音就是：各国不仅要承诺，而且要马上兑现。
然而救灾工作刚刚开始，美国就开始“撂挑子”。美国国防部发言人海军少校希克斯6日就表示，到目前为止，美军在救灾行动已花费4000万美元。希克斯说：“美军每天花费500万至600万美元，包括当地1.3万多名军方人员的人事费用240万美元，以及操作部署于当地的军舰与军机所花费的320万美元。随着更多部队进入灾区，花费将会继续增加。”有评论说，美军方发言人的这些话，暗示着美军为救灾付出了高昂的代价。如此一来，美国承诺的捐款，能有一半用到灾区，就算不错了。
欧洲国家虽都主张建立“以联合国为中心”的赈灾机制，但同时也批评联合国协调不力，遇到这种大规模灾难，联合国内部多头管理，分别有人道主义事务协调厅、世界粮食计划署、儿童基金会、环境规划署等，力量相当分散。因此，有舆论再度认为，“联合国早就该改了”。
国际红十字会的一位官员也在记者招待会上表示：“联合国对受灾国家的救援工作有必要加强协调，发挥它们最大的作用，并确保各方所提供的援助能够持续不断。”他举例说，斯里兰卡就面临救济品分配不均的问题，一些灾区出现救济品过剩的情况，另一些灾区则没有获得救济品。世界粮食计划署发言人日前也说，马尔代夫有5万人急需食物，该署筹集了100吨高能饼干，但难以运送到马尔代夫的200个岛屿。因此，世界粮食计划署呼吁捐助国提供飞机。
联合国还是有能力的
曾有舆论认为，伊拉克战争后，联合国的地位一落千丈。但联合国的一些资深官员认为，恰恰是美国绕过安理会对伊拉克动武，但最后解决伊拉克问题还需得到联合国的认可，说明联合国在国际事务中的地位和权威是不可取代的。特别是近两年，人们谈论最多的就是联合国改革问题，也正说明世界需要联合国，离不开联合国。
联合国作为一个国际性的权威组织，自身能力和人员有限，但它在世人心目中的威望和协调作用还是不可替代的。联合国内部有一个庞大的体系，它有这个能力搞救援，这是任何一个国家都无法比的。正是通过这些直属或非直属的国际组织，联合国在世界各地建立了工作网络，调动资源在第一时间赶赴灾区救援。
应当说，联合国还是做了大量的工作，其中许多努力都是默默无闻的。目前，在联合国总部，工作人员上班询问的第一句话，都是“印度洋的灾情如何”。在联合国所属各个部门，工作人员自发的募捐活动随处可见。特别是人道主义事务协调厅，其职责就是广泛募集捐款，调动世界资源，有效组织、协调各会员国和各国际机构，为受灾地区的难民提供粮食、食品、药品和后勤支援。在情况危急时，这些部门的工作人员不分昼夜地工作，希望“能把钱募来”，然后“花在最需要的地方”。
联合国批评富国小气，也起到了一些作用。像美国政府开始只捐助1500万美元，被联合国官员批评“吝啬”之后才大幅增加。1月6日，美国国务卿鲍威尔宣布，美国将解散“四国救灾联盟”，改由联合国来领导赈灾工作。印尼、斯里兰卡和泰国也表示，希望联合国能够领导协调全球的救济工作。
因此，有报道建议，如果由联合国组织一家国际追款公司，向承诺捐巨款的国家追讨，让那些限期不付的国家知道利害关系，再不兑现就公告天下，就可以“让那些占尽慷慨名声而又假仁假义的国家信用破产”。只有这样，才能落实援助款。舆论认为，联合国还能起到监督作用。
目前，世卫组织正在亚齐建立一个疾病暴发早期预警系统，该组织还准备把实验设备尽快运到亚齐，这样一旦疫情暴发，就能准确了解疫情暴发的起因和规模。▲
《环球时报》 (2005年01月10日 第七版)
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