资料：国务院部门立法

　　国务院部门立法

　　国务院部门立法的含义和特征

　　国务院部门立法，是中国最高国家行政机关所属部门，依法制定和变动行政规章以及从事其他立法性活动的总称。

　　国务院部门立法的特征主要有：

　　第一，国务院部门立法是深具中国特色的一种立法现象。中央政府在现代立法体制中占据一定地位以至非常重要地位的情况，早就是普遍现象。但中央政府所属部门也可以立法，并非多见。在中国，国务院成立伊始，其所属部门的规范性法律文件，在行政管理方面就开始发挥重要作用。1982年宪法规定国务院部委可以发布规章，1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件可以参照国务院部门规章，立法法还进一步规定国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以就有关事项制定规章。这些规定使国务院部门具有一定立法职能有了正式的法律根据。这是当今世界较为鲜见的现象。

　　第二，国务院部门立法是作为同一国家机关所属部门的集群性立法存在的一种立法。国务院有数十个部委和直属机构，国务院部门立法是数十个立法主体立法的总称，这同全国人大及其常委会立法和国务院立法都是单个立法主体立法不同。国务院数十个部门的立法都作为国务院所属部门立法存在，这同地方立法也不同，地方立法也是集群性立法，但地方立法并非作为某一个国家机关所属单位的立法而存在，而是与全国人大及其常委会的国家立法和国务院及其所属部门的政府立法均有关联。国务院部门立法本身不再包含层次性，它们的规章之间具有同等效力，不像地方立法那样是由多种类别多种层次的具体立法所构成。

　　第三，国务院部门立法是从属性和受制性尤为突出的立法。它虽然属于中央立法的组成部分，其从属性和受制性在中国立法体制中仍然尤为突出。在多种层次、多种类别的中央立法体制中，它是位于最低层次的一种立法。国务院部门立法不仅要以法律和行政法规，也要以国务院的决定和命令为根据，其任务和目的首先是和主要是贯彻实施法律、行政法规和国务院的决定和命令，它们通常是从属于法律特别是直接从属于行政法规的，如果国务院部门规章和直属机构的规定不适当，国务院有权予以改变和撤销。

　　第四，国务院部门立法是调整范围非常广泛、具体的立法。国务院各部门的立法未必都有广泛的调整范围，但国务院数十个部门的立法综合起来，其调整范围则非常广泛。另一方面，国务院部门立法的调整范围非常具体，无论是作为整体的部门立法还是作为各个单个部委或直属机构的立法，调整范围都是具体的。

　　国务院部门立法在中国立法体制占有重要地位。法律特别是行政法规，在很大程度上有赖于部门规章使其具体化。许多行政法规都规定该法规的实施细则由国务院有关部门制定。实践中地方性法规和地方政府规章的制定，事实上也在相当大的程度上考虑与部门规章或直属机构的规定的协调问题。并且由于部门规章比法律、法规具体，数量更多，因而能起很大作用。行政机关的依法行政，所依的有相当大的一部分正是部门规章。

　　国务院部门立法的权限范围

　　国务院部门可否行使立法权，比国务院可否行使立法权，在一段时间里，更是人们见仁见智的一个问题。1982年宪法确定国务院部委可以发布规章，以根本大法的形式赋予国务院部委具有先前不曾有过的法定的制定规范性法律文件的权力，但由于当时部门规章能否作为办案根据尚不明了，因而人们对国务院部门规章是否属于法的范畴难免发生歧义。1989年行政诉讼法规定人民法院审理行政案件参照国务院部门规章和地方政府规章后，行政规章属于法的范畴，至少属于准法的范畴，则逐渐少有异议。经过近年的发展，国务院所属部门也可以行使一定立法权，在认识上和实践上已大体不成问题。

　　国务院部门的立法权主要表现在国务院所属部门有权制定行政规章方面。宪法第90条规定：国务院“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”立法法对这一规定加以发展，将“发布”变为“制定”，将“部委”变为“各部、委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。立法法明确规定：国务院的这些部门可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，部门规章规定的事项应当属于执行法律或国务院的行政法规、决定、命令的事项。立法法还规定，涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或由国务院有关部门联合制定规章。从立法理论和实践来看，国务院部门立法，按其性质而言，属于行政立法，其内容不应当超出行政管理的范围。

　　规章过去一般指国家机关、企事业单位和其他社会组织的内部规则，主要是它们的内部制度的表现形式，不属于法定制度，不具有国家强制力。宪法和立法法确定国务院所属部门和地方有关政府可以制定规章后，规章在中国就不仅以内部制度的形式表现出来，更作为法的一种形式表现出来。后者的特征在于：它不是单解决单位内部问题的、以单位内部纪律为后盾的制度，而是以政府的名义制定的，以法律、法规为根据，用以调整一定社会关系，具有法的效力，以国家强制力作后盾的社会规范。

　　国务院部门规章的效力等级低于宪法、法律和行政法规，这在法律上和理论上都不成问题。但部门规章与地方性法规和地方政府规章的效力等级的高低或相互关系问题，在行政诉讼法出台前，并无直接的法律规定作为判断的根据。1989年行政诉讼法规定了地方性法规是人民法院审理行政案件的正式的法的依据之一，而部门规章和地方政府规章一样，只能作为参照；法院认为地方政府的规章与部门规章不一致的，以及部门规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院做出解释或裁决。据此，地方性法规在效力上高于部门规章，部门规章与地方政府规章之间、部门规章之间，在效力上没有高低之分。行政诉讼法确定的这一制度，对分清部门规章与地方性法规、地方政府规章的效力等级的高低，从而有助于法制运作特别是有助于司法实践，是必要的。但这一制度也有问题：部门规章是直接根据法律和行政法规制定的，而地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，将地方性法规与部门规章的效力等级分出前者高后者低，在逻辑上难以成立。特别是部门规章中有不少是行政法规的实施细则或实施办法，它们实际上是行政法规的具体化，如果将地方性法规的效力等级置于它们之上，地方性法规不得与行政法规相抵触的制度就难以维持。

　　立法法改变了这一制度，规定：国务院部门规章与地方性法规之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决；各部门规章之间、各部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，它们对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。立法法确定的这一制度的特点在于，将部门规章与地方性法规、地方政府规章等的效力等级及其关系，置于既有法律根据又处于开放的具有灵活性的状态。这是一种有效且有益的尝试。

　　应当指出，宪法没有规定国务院所属部门中除部委之外的其他部门有权制定规章，而立法法规定这些部门可以制定规章，是同宪法的规定不一致的。这种情况的存在，至少可以表明国务院部委规章和国务院其他部门规章是有某种分别的：国务院部委规章是根据宪法和立法法的双重授权所制定的，国务院其他部门规章则是仅根据立法法的授权所制定的。但从法的表现形式上说，它们无疑都属于行政规章范畴。

　　国务院部门立法在中国立法体制中是一种特殊的立法，由于国务院部门实行首长负责制，其立法可以不同于其他诸多立法。但国务院部门立法作为立法的一种形式，它也应当按立法的一般要求进行，首先要有一套较为健全的立法制度。

　　现行宪法和立法法，只有关于国务院部门立法权的归属、立法范围和规章制定程序的宏观规定。因此，还要继续努力，将这些宏观规定具体化，使国务院各部门立法范围、规章制定程序以及各部门之间的立法界限，都能得以尽快明晰；使国务院各部门作为立法主体所需要的其他各种相关制度，都能得以尽快健全和完善。这样的健全和完善工作，在2001年国务院公布的《规章制定程序条例》中得以相当程度的开展。

　　规章的制定程序

　　2001年11月16日国务院公布了《规章制定程序条例》，这个条例于2002年1月1日起施行。条例就国务院部门规章和地方政府规章的制定程序做出了集中系统的规定，其宗旨在于规范规章制定程序，保证规章质量。其根据是立法法的有关规定。在今日中国，规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释，都适用这个条例，违反这个条例的规定而制定的规章均无效。

　　（一）制定规章的基本要求

　　根据条例的规定，制定规章应当符合以下基本要求：

　　其一，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。

　　其二，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。

　　其三，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。应当符合精简、统一、效能的原则，相同或相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

　　其四，规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。

　　其五，规章用语应当准确、简洁，条文内容应当明确、具体，具有可操作性。法律、法规已经明确规定的内容，规章原则上不作重复规定。除内容复杂的外，规章一般不分章、节。

　　其六，涉及国务院两个以上部门职权范围的事项，制定行政法规条件尚不成熟，需要制定规章的，国务院有关部门应当联合制定规章。有这种情形的，国务院有关部门单独制定的规章无效。

　　（二）规章的立项

　　无论是制定国务院部门规章还是制定地方政府规章，都需要履行立项程序。根据条例的规定，立项程序的内容包括：

　　其一，国务院部门内设机构或其他机构认为需要制定部门规章的，应当向该部门报请立项。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府所属工作部门或下级人民政府认为需要制定地方政府规章的，应当向该省、自治区、直辖市或较大的市的人民政府报请立项。

　　其二，报送制定规章的立项申请，应当对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等做出说明。

　　其三，国务院部门法制机构，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府法制机构，应当对制定规章的立项申请进行汇总研究，拟订本部门、本级人民政府年度规章制定工作计划，报本部门、本级人民政府批准后执行。年度规章制定工作计划应当明确规章的名称、起草单位、完成时间等。

　　其四，国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当加强对执行年度规章制定工作计划的领导。对列入年度规章制定工作计划的项目，承担起草工作的单位应当抓紧工作，按照要求上报本部门或本级人民政府决定。年度规章制定工作计划在执行中，可以根据实际情况予以调整，对拟增加的规章项目应当进行补充论证。

　　（三）规章的起草

　　规章的起草程序，是条例所规定的制定规章程序的重要内容之一。

　　其一，部门规章由国务院部门组织起草，地方政府规章由省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府组织起草。国务院部门可以确定规章由其一个或几个内设机构或其他机构具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或组织起草。省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府可以确定规章由其一个部门或几个部门具体负责起草工作，也可以确定由其法制机构起草或组织起草。起草规章可以邀请有关专家、组织参加，也可以委托有关专家、组织起草。

　　其二，起草规章，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

　　其三，起草的规章直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：（1）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；（2）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；（3）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；（4）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

　　其四，起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商； 经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿时说明情况和理由。

　　其五，起草单位应当将规章送审稿及其说明、对规章送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。报送审查的规章送审稿，应当由起草单位主要负责人签署；几个起草单位共同起草的规章送审稿，应当由该几个起草单位主要负责人共同签署。规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见等情况做出说明。有关材料主要包括汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等。

　　（四）规章的审查

　　规章的审查程序，是条例所规定的制定规章程序的又一项重要的内容。根据条例的规定：

　　其一，规章送审稿由法制机构负责统一审查。法制机构主要从以下方面对送审稿进行审查：（1）是否符合本条例所规定的基本原则和要求；（2）是否与有关规章协调、衔接；（3）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；（4）是否符合立法技术要求；（5）需要审查的其他内容。

　　其二，规章送审稿有下列情形之一的，法制机构可以缓办或退回起草单位：（1）制定规章的基本条件尚不成熟的；（2）有关机构或部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或部门协商的；（3）上报送审稿不符合本条例规定的送审稿的要求的。

　　其三，法制机构应当将规章送审稿或规章送审稿涉及的主要问题发送有关机关、组织和专家征求意见。

　　其四，法制机构应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。

　　其五，规章送审稿涉及重大问题的，法制机构应当召开由有关单位、专家参加的座谈会、论证会，听取意见，研究论证。

　　其六，规章送审稿直接涉及公民、法人或其他组织切身利益，有关机关、组织或公民对其有重大意见分歧，起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证会的，法制机构经本部门或本级人民政府批准，可以向社会公布，也可以举行听证会。举行听证会的，应当依照本条例所规定的程序组织。

　　其七，有关机构或部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、权限分工等问题有不同意见的，法制机构应当进行协调，达成一致意见；不能达成一致意见的，应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和法制机构的意见上报本部门或本级人民政府决定。

　　其八，法制机构应当认真研究各方面的意见，与起草单位协商后，对规章送审稿进行修改，形成规章草案和对草案的说明。说明应当包括制定规章拟解决的主要问题、确立的主要措施以及与有关部门的协调情况等。规章草案和说明由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或本级人民政府有关会议审议的建议。

　　其九，法制机构起草或组织起草的规章草案，由法制机构主要负责人签署，提出提请本部门或本级人民政府有关会议审议的建议。

　　（五）规章的决定和公布

　　按照条例的规定，规章的决定和公布，应当履行这样一些程序：

　　其一，部门规章应当经部务会议或委员会会议决定。地方政府规章应当经政府常务会议或全体会议决定。

　　其二，审议规章草案时，由法制机构作说明，也可以由起草单位作说明。

　　其三，法制机构应当根据有关会议审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请本部门首长或省长、自治区主席、市长签署命令予以公布。

　　其四，公布规章的命令应当载明该规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、部门首长或省长、自治区主席、市长署名以及公布日期。部门联合规章由联合制定的部门首长共同署名公布，使用主办机关的命令序号。

　　其五，部门规章签署公布后，部门公报或国务院公报和全国范围内发行的有关报纸应当及时予以刊登。地方政府规章签署公布后，本级人民政府公报和本行政区域范围内发行的报纸应当及时刊登。在部门公报或者国务院公报和地方人民政府公报上刊登的规章文本为标准文本。

　　其六，规章应当自公布之日起30日后施行；但涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

　　（六）规章的解释和备案

　　条例确定的规章解释和备案制度可以分为三个方面：

　　其一，规章解释权属于规章制定机关。规章有下列情况之一的，由制定机关解释：（1）规章的规定需要进一步明确具体含义的；（2）规章制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的。规章解释由规章制定机关的法制机构参照规章送审稿审查程序提出意见，报请制定机关批准后公布。规章的解释同规章具有同等效力。

　　其二，规章应当自公布之日起30日内，由法制机构依照立法法和《法规规章备案条例》的规定向有关机关备案。

　　其三，国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规章同法律、行政法规相抵触的，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制机构研究处理。国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为较大的市的人民政府规章同法律、行政法规相抵触或者违反其他上位法的规定的，也可以向本省、自治区人民政府书面提出审查的建议，由省、自治区人民政府法制机构研究处理。

　　（七）其他制度

　　条例还规定了几项制定规章的其他有关程序或制度：

　　其一，依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照制定规章的程序执行。

　　其二，国务院部门，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，应当经常对规章进行清理，发现与新公布的法律、行政法规或其他上位法的规定不一致 的，或与法律、行政法规或其他上位法相抵触的，应当及时修改或废止。修改、废止规章的程序，参照制定规章的有关程序执行。

　　其三，编辑出版正式版本、民族文版、外文版本的规章汇编，由法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。（周旺生编写）