南方周末驻沪记者徐楠

　　不久前发生在湖南邵阳的一件事牵动了当地的敏感神经：2004年12月31日上午，一名男子在街上被一辆黑色桑塔纳轿车拦住了，他得到了100元钱，条件是将一摞报纸送到“优化办”(邵阳市优化经济发展环境办公室)。这是些什么样的报纸？黑色桑塔纳这样做的目的是什么？

　　日前，湖南《邵阳晚报》刊载的一条消息牵动了当地的敏感神经：2004年12月31日上午，一名男子在街上被一辆黑色桑塔纳轿车拦住了，他得到了100元钱，条件是将一摞报纸送到“优化办”(邵阳市优化经济发展环境办公室)。

　　送报人将报纸送到指定地，匆匆放下就走。“优化办”的工作人员打开一看，这些报纸都印有针对政府各部门的测评问卷，共有495份，填写问卷的字迹出自两三个人之手，而且所填内容雷同，“送报行为疑为某部门为了提高测评成绩故意所为”。

　　确认后，“优化办”为保证测评结果公平公正，宣布495份问卷作废。

　　这个受人重视的问卷，是邵阳“优化经济发展环境综合测评”中的一部分。测评之所以牵动起很多人敏感的神经，是因为连续两轮测评排名末位的单位，其“一把手”将被“拿下”——2004年初，城管局长王桂宝因此被责令辞职，引起了轰动。按照规定，凡排名后六位的单位还必须整改，“一把手”都要被组织部门诫勉谈话。

　　从2003年7月到2004年12月，每半年一次———邵阳市的“优化经济发展环境综合测评”已经进行到第四轮。前两轮相当一部分人漠不关心。到了第三轮，由于王桂宝的“下课”，引发各单位纷纷收集甚至争抢印有问卷的报纸，一时间引得“邵阳纸贵”。第四轮测评，自报纸开印，“优化办”就派出专人在旁监督，并约请电视台记者随行摄录。按正常印数印好后，报纸印版在“优化办”的监督下被销毁。“抢报风波”渐显平淡，但行政治理中的纠葛和矛盾被展现，也被渴望克服。

　　四次测评，像一面镜子，折射出一个地级市政治生态的复杂况味。

　　初衷

　　对邵阳来说，“经济发展环境”这几个字的直接联想，就是经济落后之痛。2002年4月，时任湖南省省长的张云川在邵阳调研后，形成了一份专题报告，标题是《对有损经济发展环境的人和事绝不轻易放过》。

　　是一些什么样的事呢？

　　从1993年到2001年，一个县交警大队的收费罚款由56万增长到430万；同一个县的技术监督局更甚，从2.5万增长到251万；工商局的罚没收入在一年内就从46万元上升到222万元；

　　一个县市场管理处收了25万多元报刊费，可实际只订了20份《人民日报》和20份《湖南日报》；

　　一个铝板带箔压延厂，到市计委立项就至少去了十次；在邵阳有过办厂开店经历的人编了两句顺口溜：“上面很好，下面好狠。”

　　所谓“优化经济环境”，针对的就是此类现象。

　　从性质和定位来说，“优化办”与邵阳市监察局行政效能监察室是两块牌子、一个班子。

　　“我们搞这一切就是为了为了改善邵阳的政务环境、投资环境，能多吸引一点投资，邵阳原来也是湖南的工业强市，现在GDP排到全省倒数几位，只能跟自己纵向比了———再不发展可怎么得了啊！”优化办副主任汤建武说。

　　　痛切之心，溢于言表。

　　“抢报风波”

　　测评是从2003年开展的。在邵阳市，人们已经不大记得当时的情形。

　　“让民意来说话”，是测评之初的基本思路。问卷刊印在《邵阳日报》上，“优化办”回收后再进行统计；另外组织500名左右的社会各界人士———包括人大代表、政协委员、纳税人、新闻记者、老干部、社区干部等等，形成另一部分“特殊问卷”。最终结果由两部分结合起来构成。

　　“刚开始搞，人们还没太适应。”机关干部普遍这样回忆。

　　有的单位对“优化办”组织的会议和汇报都“不太管”，“无所谓”。

　　重大的转折发生在两轮测评之后———城管局长被摘帽了。

　　在第二轮测评之前的2003年7月8日，《邵阳市领导干部辞职暂行办法》已经发布，其中写明“在优化经济环境测评中连续两次排名末位”，领导干部要被责令辞职。可是直到2004年年初，在城管局长真的下课之前，几乎没有人相信测评的影响真会大到这个程度。

　　“哪个想得到呢？”与此同时，市里还有一系列强化测评的举动———

　　2004年3月，“邵阳市优化经济环境考评委员会”正式成立，成员包括市委书记、纪委书记、组织部长、宣传部长等主要领导。市领导对优化办主任戏称：“管用人的常委、管查人的常委、管拨钱的副市长都给你配进去了。”

　　2004年3月11日考评委员会第一次全体会议通过的《邵阳市优化经济发展环境测评操作规范(试行)》，成为指导测评的第一份规范性文件。

　　从那时候起，“优化经济环境测评”结束了一年来无足轻重的地位，成为邵阳市各级部门一件重头的大事。

　　三个月后的第三轮测评，出现与此前大不相同的气象。

　　“那天好多人来问报纸，男男女女都有。”在青龙桥头，邵阳市邮政报刊发售点的营业员说。

　　这些人想要得到的，是测评当天的《邵阳日报》。

　　事实上，作为邵阳市委机关报，《邵阳日报》的发行完全是通过订阅实现的，也就是说，很少能够从报摊上买到这份报纸。

　　有人在市第一人民医院的收发室里看到：那里大约十份报纸被穿着制服的行政执法人员将答题卡剪下。

　　据一位公务员说：有的单位是将收集报纸的任务分解到个人，“你50份，他100份……”

　　一位企业主说：在第三轮测评中，“与企业经营有关的行政部门打电话到公司要报纸”的现象是存在的。开私车的顺手收集报纸向交警队“做人情”，也是有的。

　　某局一位副处级干部说：“(第三轮测评)那几天，整个邵阳市是逢人便说报纸。本来说我们中国人是见面问，‘吃了没？’那几天是见面就问，‘你那里还有报纸吗？’‘你们弄了多少份了？’”

　　有公务员说，本单位的信报箱平时就不怎么锁，测评当天有人挨个取走里面的日报。最多的一次，市优化办将近千份问卷一次性作废处理。

　　后来，除了被测评的单位，另外一个无形的群体很快起动了，不少社会人员主动加入了报纸争夺战中。

　　农机局和城管局都接到了这样的电话：“我手头有批报纸。”对方甚至自报家门声称是下岗工人。

　　各种各样的价格在坊间流传，从数十元到一百元。一位接听过此类电话的公务员说：对方向他开价每份45元。

　　市优化办副主任李荣卫告诉记者：前三轮测评时，的确有单位公开收集报纸，也有一些基层单位为讨好上级帮助收集报纸。这主要是原来的测评制度带来的缺陷，因为前三轮允许被测评单位可以在本系统内部宣传发动。“至于花钱买报纸的，我们查了几个人，但没有查实。当然，这也不排除一些别有用心者借机攻击测评，同时也暴露了一些单位的民意恐惧。”

　　在2004年年中召开的测评情况通报大会上，市委副书记肖刚强对部分单位违规收集报纸的行为提出了严厉批评。

　　邵阳市政协委员马铁鹰认为：“争抢报纸，至少说明各单位对测评非常重视。能够引起这样的重视，本身是好事。”

　　在邵阳，这是一种普遍性的看法。

　　“但收集报纸的单位并没有赚到便宜，一是容易引起他人的反感，所以在特殊问卷测评时得分就低；二是‘优化办’要求参与动态测评的特邀监督员对这种行为予以扣分。而事后分析，被举报收集报纸的几家单位的得分并不高。”李荣卫分析道。

　　“大起大落，万马奔腾”

　　优化办主任李荣卫说：“测评妙就妙在大起大落之中，没有永远的常胜将军，单位的工作稍有懈怠，排名就会下滑。现在是形成了一种万马奔腾、你追我赶的局面。”

　　第三轮测评的结果出来了，城管局由前两轮的倒数第一一跃变成第一名。

　　出人意料的是：原本并不引人注目的农机局排名末位。他们当时的反应是“不理解，不合作，指责测评暗箱操作”，后来慢慢接受现实，农机局领导亲自到政协等部门去介绍工作情况，希望得到理解。

　　农机局主要失分在暗访环节。

　　这是最让李荣卫有成就感的测评举措。全市共聘请了三十余名监督员，包括人大代表、政协委员、企业代表、外来投资商、社区干部职工和新闻记者。还有摄像机随行。

　　一位监督员说：“暗访的侧重点是看办事人员有没有耐心，单位卫生状况、清洁状况、工作面貌等等。”工作时间打游戏的、精神不振的、态度恶劣的，统统进入镜头。

　　暗访人员在农机局院内看到工作人员公开玩麻将，还带有少量彩头。

　　暗访结束后，“优化办”随后组织这些部门的领导来“看录像”。“事先不说哪个镜头是在哪个单位，看录像的时候他们的表情都紧张得很。”

　　在测评结果的鞭策下，“民意效应”得到了体现。

　　文化局一位干部说：“现在普通农民来局里问事，我们局长也不能随便应付，都是客客气气的。”

　　开了七年印刷厂的谢建云说，搞了测评以后，改善是明显的。“以前七七八八的部门来，光是招待费一年就要几万元，今年只有几千元了。”

　　连续两次排名末位，对城管局来说不亚于是一场地震。他们内部打出了这样的口号：“内讲素质，外树形象，铭辱立志，背水一战，打一场城管工作的翻身仗。”

　　作为“形象广告”，城管局还专门成立了“女子督察队”，每人配备一辆摩托车在市区巡查。用城管局办公室主任戴集体的话来说，这是邵阳一道“亮丽的风景”。为了这道“风景”，这个长期处于财政紧张状况的地级市，划拨20万元给城管局作为专项经费；为添置新的垃圾车，又拨款200万。有人称，前任局长被责令辞职之后，城管局“因祸得福”，工作获得了市委市政府的重视和支持。

　　面对测评结果，消防支队表示：将免费上门为各单位讲解大火中的逃生技巧。交警支队也有引人注目的动作：星期六、星期日安排机关干部上街当路警。

　　在第三轮，与测评问卷同时进行了随机民意调查。李荣卫专门设计了一道题目：

　　你需要行政机关解决困难时，他们的态度是：

　　A.主动热情B.推诿扯皮C.冷落D.索拿卡要

　　测评之前，答曰是“冷落”和“推诿扯皮”的最多，“索拿卡要”次之；而测评之后，答曰“冷落”和“索拿卡要”的所占比重直线下降，“主动热情”小幅度增长，增长最大的是“推诿扯皮”。李荣卫认为：这至少说明不再那么冷落、那么严重地索拿卡要了，尽管还是相当多的人选择了推诿扯皮。

　　测评的“魔”与“道”

　　第四轮测评又呈现了新的变化。结果还没出来，就有很多人预言：因为农机局改进明显，这次不会有人被“摘帽”了。于是，比较起第三轮引发的震荡，测评这个话题平淡了一些。对于报纸的“争夺”也不再那么激烈。

　　对于优化办的举措和各部门的“因应之道”，李荣卫说：“道高一尺，魔高一丈；魔高一尺，道再高一丈———就是这么一个过程。”

　　某局负责测评工作的联络员说：“测评就是要一把手重视，只要重视了什么都好说。”

　　工商局在前两轮测评中都在后十名之内。被整改之后打出口号：“打一场优化经济环境的翻身仗”，召开了全市工商系统千人大会，把省局领导都请来了，第三轮马上跃升到正数第五位。

　　然而第四轮工商局又跌到了倒数第五，原因是“盛传班子成员要调整，上面领导也来考察了”。

　　从这一点上来说，测评拽住“一把手”的位子，是切中了要害。

　　在第四轮测评中，水利局排名末位。2004年下半年，该局局长、副局长及河道管理处处长因受贿被查处，已追究刑事责任。

　　有人对第四轮的测评得分进行了分析：凡单位领导出了问题的，群众评价就差，得分就低。这就是民心，这就是民意。

　　“手术刀”的意义

　　有损经济环境的现象，不光邵阳一地，在湖南省乃至更大的范围内，都普遍存在着。

　　原湖南省省长张云川在调研中提到：湖南省另外两个县市的技术监督局，每年罚没任务基数分别是550万和250万，下发红头文件分解落实，省内很多同行前去“学习取经”。

　　邵阳的测评像一剂急盼生效的药物，当它被注射进这个地级市的肌体，折射出来的“药理反应”是能够说明更深更远的问题的。它像一个切片，打开了地方行政治理普遍规则的剖面。

　　作为地级市党报，《邵阳日报》的订户主要是党政机关、事业单位、骨干企业，个人订户的数量很少。这样一来二级机构多、干部人数多的单位，就会在订报数量上占有优势，最突出的是公安局、教育局。

　　一位邵阳市的老公务员说：“医院收发室的报纸能够被别的单位‘挖’走，是因为卫生局对医院的管辖力度有限，有的大医院甚至与卫生局同级；而各学校收发室收到的报纸，只要教育主管部门一个电话就能搞到；至于宾馆和一般营业单位，报纸往往被派出所征用。”

　　“在县里、乡镇下属机构多、管辖权明晰的单位最省事———打个电话，下面就会自己送过来了。”

　　与此同时，级别和管辖关系造成的微妙影响无所不在。

　　一位暗访人员有过这样的经历：在邵阳一个区农机局向工作人员询问有关罚款事宜时，对方不耐烦地让他们“滚出去！”监督员亮出身份后，这名工作人员表示：这里是区农机局，不归市局管，然后继续让暗访人员“滚出去”。

　　城管局认为自己是最特殊的一个单位，“上没有父母、下没有子女。与邵阳城区三个区城管部门的关系是业务指导、协调、辅助，没有直接的领导关系；在各县又没有直接的下属机构和二级部门。”城管局一位工作人员说，像他们这样的单位，在测评中绝对是“弱势群体”。

　　除了城管局，“直接与老百姓打交道”、“干得罪人的事”的部门还有若干，首当其冲的便是公安局。

　　“在我们这么一个曾经以乱出名的地区，这些年来治安状况大为好转，打掉了大的黑社会团伙，可是要说让老百姓完全满意那是很难的。”

　　邵阳市公安局在第一次测评中位列倒数第三。测评结果迫使他们采取了实际行动。一位干部说，去年这个时候全市罚款早就过千万了，今年只有三百来万。

　　2004年，市公安局命案破案率位于全省第二位。

　　文物局在测评中排名倒数第四位，对局长朱长青来说，“有点意外”。他觉得文物局本身的工作是做得不错的，但没有完成300万的招商引资任务，在测评中的“业绩考评”一项中被拖了后腿。

　　“我们在省里工作是靠前的。作为业务部门，工作职能主要是依法保护文物、纠正惩处违反文物法的现象，要我们去招商引资，难度可想而知。”

　　这些难处，不是邵阳一地独有的。市优化办的一位领导告诉记者，有(报纸)优势的单位，得分并不是很高，关键是工作搞得好不好。

　　综观四次测评的前后历程，注重民意的意识在提升，与此同时各单位为避免末位所采取的因应之道在变化，而行政治理的一些深层矛盾还有待解决。

　　地级市邵阳倾注心力打造的优化经济环境综合测评，因为触及这些矛盾，从而具有了更深远的手术刀的意义。而伴随着“抢报风波”的平淡，测评会不会也将失去影响和冲击，有待进一步观察。