最近有学者提出，在中国，除人们常常提到的“三农”问题外，还有一个“四农”问题，即农民工问题；而且这一问题正越来越突出，将是解决“三农”问题的核心；而“四农”问题的本质是“一国两制”问题，即中国于上世纪五十年代建立的城乡两种不同身份居民的制度安排。

　　笔者不赞成这种标新立异的提法。

　　首先，把农民问题和农民工问题分为两个问题，纯属多此一举。所谓“农民工”就是到城市里打工的农民，因为他们具有坚硬的、打不烂、化不开的“农民”身份，所以，即使他们做的是“工人”的工作，也还是农民。要害是他们的农民身份。解决农民工的问题，也就是解决农民的问题，也只有解决农民的身份问题，才能解决农民工的身份问题。中国的农民劳动力大多数都出来打过工，即使本人没有做过农民工，还可能是农民工的家属，如果谁成了农民工就解决谁的问题，那么怎样划清农民和农民工的界限呢？

　　其次，说农民工问题是“三农”问题的核心、“四农”问题的本质是“一国两制”问题，也是不严谨、不谨慎的。众所周知，在我国，“三农”问题来源于城乡二元、城市优先的现代化战略。为了实现迅速建立有利于维护国家独立和主权的物质技术基础这一现实目标，我们必须把有限的资金、人才等资源集中到已经具备初步现代化建设基础的城市，实行城乡二元体制。但即使是这样，把包括农民工问题在内的“三农”问题的“本质”归结为“一国两制”即城乡二元体制，也有隔靴搔痒之嫌。是的，解决了城乡二元体制问题，“三农”问题就解决了，但是，城乡二元体制怎么解决？废除了1958制定实施的《户籍管理条例》、改变这个城乡两种不同身份居民的制度安排，“三农”问题就没有了吗？

　　对于解决“三农”问题而言，城乡二元体制问题仍然是一个过于笼统的表面的问题，必须深入到问题内部，找到实现城乡二元体制的关键环节，从而针对根本、抓住要害。在笔者看来，从“三农”的角度看，城乡二元体制最重要的实现形式是农村土地制度。起初，我们以人民公社制度来作为城乡二元体制的一个实现形式，但这一体制连农民的温饱问题都无法实现，只能改弦更张。于是，我们发现，农民以家庭承包小块土地至少可以保证农民有活干、有饭吃，它可以成为中国农民最现实、最廉价的失业和养老保障的制度载体，可以形成人民公社制度废除之后中国继续实施城乡二元现代化战略的一个体制保障。所以，在现阶段，就农村和农民而言，真正实现和保障了城乡分隔、形成了“坚硬”的农民身份的制度，是农村土地制度。

　　只有改革农村土地制度，把农村土地对于农民的生存保障功能从土地上分解出来，建立起城乡统一的社会保障制度，还给农民与城市居民同等的身份和权利，城乡二元体制才能从根本上消除。对于农业和农村经济发展来说，也只有在把农民生存保障功能从土地上分解出来，留下土地的生产要素功能，从而按照市场经济的规律进行土地制度改革，才能形成农业和农村经济快速发展的必要条件。

　　因此，如果我们一定要作出什么是“三农”问题的核心的判断的话，那么，只有土地制度问题才可以成为这个核心。

　　蔡永飞(中央党校法学博士)