文 ／ 瞭望周刊记者 张冉燃 苗俊杰

　　2004年2月21日，国务院总理温家宝在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话中指出，公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。

　　●吹来一股民本之风

　　 社会学家房宁指出：“对弱势群体救助是反映社会文明和进步程度的重要标志，一个弱势群体得到保障、社会弱者不受到歧视的社会，才是一个稳定、协调发展的社会。”一系列服务农民，扶持农业的政策，在2004年汇聚成吹向广袤的农村和广大农民的民本之风。

　　 农情连着中南海。中南海的目光深情关注着“三农”。视解决“三农”问题为全部工作的重中之重，是本届政府的一个突出特点。为此，党和国家领导人多次深入农村调研。中共中央总书记胡锦涛每到一地考察，都要同干部群众深入交谈，详细询问中央的惠农政策措施农民知道不知道、基层落实没落实。

　　 2004年，国务院共召开40多次常务会议，其中相当多的会议内容与“三农”问题有关，涉及“三农”问题的方方面面：2月25日，国务院常务会议研究部署进一步深化粮食流通体制改革工作。4月2日，会议讨论并原则通过《国家优质粮食产业工程建设规划（2004－2010年）》。5月19日，会议的主题是研究部署深化粮食流通体制改革和农村税费改革工作，审议并原则通过《粮食流通管理条例（草案）》。6月23日，议题再指深化农村税费改革试点工作。这次会议的共识是：取消农业特产税、五年内取消农业税，是从源头上和制度上防止农民负担反弹的一项根本措施，因此更要积极稳妥地推进乡镇机构、农村义务教育管理体制和县乡财政体制等相关配套改革。中央和地方财政要增加对基层的转移支付，公共财政要向农村倾斜，保证基层政权正常运转和农村教育、卫生等社会事业健康发展。9月1日，会议的焦点集中在研究解决高校贫困家庭学生的困难。9月29日，会议把目光再次投向研究部署解决困难群众生产生活问题。不足两个月后的11月10日，会议关注如何改善农民进城就业环境。会议要求重点做好继续清理拖欠农民工工资，加快清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费，加大劳动监察执法力度，完善农民工劳动合同管理制度、落实最低工资制度，推进农民工工伤保险等工作。16天后，会议主题研究当前农业和农村工作。

　　 这紧锣密鼓的会议内容，绵绵密密的措施安排，在清华大学公共管理学院副院长王有强看来，是使得城乡平等发展的制度环境更趋良好，是推动农村发展速度的重要动力。

　　2004年初，时隔18年之后的中央一号文件再次回归“三农”。文件的主题词也从“农业”变作“农民”。这小小的一字之别，被专家学者解读为以人为本理念在“三农”政策上的大写，即我国的发展战略及政策思路方面，将从在农业中提取积累转向工业反哺农业。

　　 在2004年中央一号文件的引领下，“三农”实现了三个重大突破：农民收入突破年初预定增长5％的目标，达到6．8％，8年以来增长幅度首次超过5％；粮食生产突破4550亿公斤的预期目标，如此的增量与增幅历史少有；农业效益取得新的突破，粮食亩产比上年提高12公斤以上。

　　 而从2005年的中央一号文件里，人们解读到的，则是国家财政开始越来越多地向农村倾斜、农民享受公共服务的状况出现积极变化。具体而言：第一，国家将加大力度补贴种粮农民。今年将继续对种粮农民实行直接补贴，有条件的地方将进一步加大补贴力度。第二，农村金融改革将掀起高潮。国家会加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款。第三，先进农业科技的研发力度有望增强。本年度国家科技投入将不断提高用于农业科研的比重，有关重大科技项目和攻关计划要较大幅度增加农业科研投资的规模。第四，农村社会事业的投入再次攀升。各级财政将大幅度增加对农民职业技能培训的投入，新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费用于县以下的比例不低于70％。

　　●涌动一股“偏心”暖流

　　 建立公共财政体系，加大政府对公共服务的投入，把财政支出的重点转到公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和公共基础设施建设上来。政府在公共财政投入上的这份“偏心眼”，令更多的国民感受并体认到了政府的对社会发展纠偏的深意。

　　 公共财政向农村倾斜。“2004年是各级财政对农业投入最大的一年，总量超过2000亿元。财政支农政策力度之大、落实措施之快、农民得到的实惠之多，都是多年来少有的。”财政部部长金人庆的总结快人快语。

　　 “两减免、三补贴”政策使数百亿元的“真金白银”装进农民的口袋。对农业综合生产能力的支持也有提高。2004年用于农业的国债项目资金376亿元，占国债项目资金的比重达34．2％。

　　 此外，对农村公共卫生、教育、文化、社会保障等社会发展的投入也有加大。截至2004年11月底，已有150万农村劳动力完成培训，120万人转移并就业。还安排了120亿元扶贫资金，新脱贫300万人。财政还投入了300多亿元建立农村新型医疗保障体系。

　　 中西部农村义务教育投资巨幅攀升。教育问题举国关注，它不仅涉及群众的切身利益，关系国家的长远竞争力，也是促进社会全面发展的重要环节。

　　 2004年，农村义务教育堪称教育工作的重中之重，公共财政支撑农村义务教育发展的机制正在形成。

　　2004年2月，国务院办公厅召开西部“两基”攻坚工作会议，与西部12个省、自治区、直辖市人民政府和新疆生产建设兵团签订了“两基”攻坚责任书。“农村寄宿制学校建设工程”由中央财政和国债资金2004年各安排15亿元，预计可满足65万名学生的寄宿需要。“农村中小学现代远程教育工程”也由试点阶段进入全面启动和实施阶段。

　　 2004年，中央财政安排用于农村义务教育的各类专项资金达到100亿元，比2003年增长72％。国家加大了对贫困地区义务教育的转移支付力度，比如补助中西部困难地区发放农村中小学教职工工资、第二期“国家贫困地区义务教育工程”、第二期“中小学危房改造工程”等。

　　2004年，国家继续加大了对贫困家庭学生就学的扶持力度。对义务教育阶段的学生，重点做好向中西部贫困家庭学生提供免费教科书的工作，受益学生约2400多万人，使原定到2007年全国农村义务教育阶段2400万名贫困家庭的学生享受免费教科书的目标提前实现。在高校，国家助学贷款政策和高校贫困家庭学生的资助体系得到进一步改善，国家助学贷款按新机制运行。

　　越来越多的事件都在指向同一个结论：从承担社会转型代价到汇集社会救助力量的弱势群体、困难群体，得到了来自政府更多的扶助和关爱。

　　●创造一种平等环境

　　国务院日前下发了《国务院关于鼓励支持和引导非公有制经济发展若干意见》，明确提出了今后一个时期支持、鼓励和引导非公有制经济发展的总体要求，并从7个方面具体提出了促进非公有制经济发展的重要措施。在这些重要措施中，贯彻平等准入、公平待遇的原则即是第一原则，其他措施也围绕着这一原则而生发和展开。这对于使非公有制经济完全获得一个与国有经济和外资经济平等竞争、一视同仁的法治环境、政策环境和市场环境，真正实现公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度，有着重要的现实意义和深远的历史意义。

　　此前的2004年6月，在北京和深圳等地，已有一批民间资本被批准进入了城市公共交通和污水处理等领域。业界普遍认为，这标志着中国地方政府正在有选择地开放公共服务领域、实现公共管理社会化。

　　专家认为，从构建市场经济微观主体转变到创造并维护平等的竞争环境，是政府职能转变的一大着力点。

　　●体现一种时代特征

　　精简机构，改进作风，推进电子政务建设，使政府成本下降，行政效率提高。党的十六大政治报告中在谈到深化行政管理体制改革时明确指出：“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政管理成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。”

　　“电子政务”又被称为“政务信息化”，具体来说，是指政府机构在其管理和服务职能中运用现代信息技术，实现政府职能、组织机构和业务流程的重组优化，超越时空界限，打破条块分割，建成精简统一、廉洁高效、公正透明的网络化政府运作模式。这是建设服务型政府的鲜明的时代特征。

　　2004年10月，一部具有全国性法律效力的“政务信息公开法”起草。该法一旦颁布，行政机关在没有理由的情况下，如果拒绝向媒体和大众透露行政行为信息则要承担违法责任。

　　专家认为：电子政务实施后的理想状态，应该会缩短管理者与被管理者之间的距离。公众可以通过网络，直接参与政府决策，扩大公众的知情权、参与权。这样不仅提高公众的参与意识、责任感，也起到监督政府正确决策的作用，变暗箱操作为公开透明运作。□

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　　公共服务存在的五个问题

　　对当前我国政府公共服务的状况，一方面经过这些年的行政管理体制改革，各级政府公共服务水平与质量有了很大提高；一方面由于种种原因，与人民群众日益增长的社会公共需求相比，与我国全面建设小康社会的战略目标要求相比，政府公共服务职能不到位的问题仍然很突出，亟待进一步强化。国家行政学院唐铁汉将之归纳为5个：

　　 第一是公共服务水平的地区失衡与城乡失衡。由于我国的特殊国情，存在着东部地区与西部地区发展的不平衡，由此形成了我国公共服务水平的地区失衡与城乡失衡；我国正面临着老龄人口总量的高峰。老龄人口比重上升，将给社会保障、医疗保健、公共服务造成巨大压力，我国政府用于退休开支、老年保障、医疗支出的上升速度将超过国民收入的增长速度。

　　 第二是公共服务体系和机制不健全。现在我国的公共服务状况存在着4个不适应：一是与健全和完善社会主义市场经济体制的要求不适应；二是与全面实现小康社会的目标的要求不适应；三是与满足人民群众日益增长的物质文化要求及解决涉及切身利益的实际问题的要求不适应；四是与深化政治体制改革、加快民主政治建设进程的要求不适应。另外，构建中国特色公共服务体系，既要从我国的国情出发，又要借鉴国外的经验，需要我们从公共服务的指导思想、基本原则、制度建设、社会保障、长远目标与阶段性目标、中央与地方政府之间的职责与分工、应对各种突发事件的预案、以及保证措施、运行机制等方面，进行系统的研究和实践经验的总结。

　　 目前，我国正处于城市化的高峰、人口总量的高峰、就业人口总量的高峰与老龄化的高峰迭加的时期，人民群众的社会公共需求呈快速增长之势，对我国政府的公共服务职能提出了很高的要求。

　　 按照2050年中国达到中等发达国家水平，初步实现现代化的目标要求，中国的城市化率到2050年必须达到70％～80％，这意味着在今后50年的时间内，中国的城市化率要以每年0．78％～1％的速度增长，每年约1000万～1200万人从乡村转移到城市，这对政府公共服务水平的提升提出了极为迫切的要求。

　　第三是公共服务的投入机制不健全。尽管近年来我们在公共服务和公共产品的投入上有了较大幅度的增加，但还没有完全纳入制度化和法制化的轨道，缺乏硬约束，常常由于领导者的重视程度不同而上下浮动。同时，由于城乡、地区之间存在差异，对于西部和贫困地区，国家在财政转移支付的机制方面应该进一步健全和完善，并与建设公共财政体制相结合。

　　第四是公共服务的应急机制和保障机制不健全。当前，国际形势继续发生复杂、深刻的变化。尤其国际恐怖主义活动频繁，传统和非传统安全问题交织，给各国人民带来严峻挑战。我国海外公民一再遭到恐怖分子和武装歹徒的袭击，已经成为一个突出的问题。同时，国内随着改革的深化，体制转换、经济转型过程中的摩擦加大，经济社会发展的深层次矛盾大量显现。所有这些，对提高政府公共服务的水平和质量提出了新的更高的要求，特别在发生公共突发事件时的公共服务应急机制还不健全。另外，解决关系人民群众利益的一些重大问题，如加强农村教育、卫生医疗机构建设、解决就业再就业问题、加强对社会弱势群体的服务等，需要切实加强社会保障体系的建设。

　　第五是公共服务的运行和监督机制不健全。公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行又不只是政府的行为，它涉及方方面面，需要调动全社会的力量和发挥政府部门、社会组织的作用，如何形成一个以政府为主导、政府部门和非政府组织相协调、社会各方面力量积极支持的公共服务运行机制，是我们亟待解决的问题。