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财政预算报告观察
为构建和谐社会聚财用财
文 ／瞭望周刊记者 梁 朋
来源：瞭望新闻周刊
市场经济之父亚当·斯密把财政称为“庶政之母”，举凡古今中外，财税问题历来都是政治、经济和社会生活中的焦点，是全社会各种利益关系和矛盾的集中体现。
年度财政预算报告是政府履行其职能而安排财政资金的收支一揽子计划，透过２００５年中央和地方预算草案的报告（以下简称“财政预算报告”），在新的一年里，政府将如何把科学发展观落实到政府活动和财政收支的方方面面？财政又如何为构建和谐社会而聚财用财呢？
财政政策调整
首先，实行稳健的财政政策是当前经济形势发展的客观需要。１９９８年以来，我国连续实施了７年扩张性的积极财政政策，为应对亚洲金融危机影响和国内需求不足的问题，促进经济稳定增长，发挥了重大的作用。但是，目前我国的经济形势已发生了根本性的变化，７年前是投资不振、消费不旺、出口低迷、出现通货紧缩趋势。但在２００４年，我国拉动经济增长的三驾马车：投资、消费和出口都已强劲增长，物价上涨的压力明显增强，如果再继续实行扩张性的积极财政政策，不仅不利于控制固定资产投资的过快增长，不利于减缓通货膨胀的趋势，而且易于加剧投资与消费比例失调程度，加大经济健康运行的风险和阻力，引起经济大起大落的波动，不利于经济的可持续发展。
当前制约我国经济、社会协调发展的主要因素是结构问题，城乡之间的矛盾、地区之间的矛盾、产业结构不协调的矛盾、不同利益群体之间的矛盾，几乎都与经济社会的结构不合理有关，我国已经到了以结构调整促进发展的阶段，不调整就不能继续前进、不调整就不能健康和谐地发展。因此，政府的财政政策要着眼于整个社会、经济的结构协调发展，从更多地刺激经济增长、追求经济增长速度转移到更多地关注经济结构调整，关注经济、社会和自然的和谐发展上来。
其次，扩张性财政政策通过政府连续大规模的发行国债，依靠政府投资拉动经济增长，长期看总会对民间的投资和消费产生挤出效应。而且，国债投资的效益也会下降。增发国债、扩大财政支出和财政投资，归根结底是一种政府行为，会强化政府在资源配置中的作用，导致政府对经济的过度干预，容易引发旧体制的复归，不利于我国市场化的改革取向和政府职能转变。因此，为进一步完善社会主义市场经济体制，让市场在资源配置中发挥更为重要的基础性作用，使经济增长的动力更多地来源于市场、企业和个人，而不是过多地依赖政府，也应该适时地从积极财政政策转向稳健的财政政策。同时，实行稳健的财政政策，也可以更有效地控制财政风险，增强财政政策作为主要宏观调控手段的灵活性。
实行稳健的财政政策，在财政预算上主要体现为适当减少财政赤字，适当减少长期建设国债发行规模，并着力调整国债资金投向结构。因此，２００５年我国“财政预算报告”拟安排中央财政赤字３０００亿元，比２００４年减少１９８．３亿元；拟安排长期建设国债８００亿元，比上年减少３００亿元；财政赤字占ＧＤＰ的比重也会不断下降，预计将降至２％左右。在国债资金的投向上，也会按照全面落实科学发展观的要求，着力于构建社会主义和谐社会，主要用于加强农业、教科文卫、社会保障、环境保护和生态建设等薄弱环节。
财政支出呈现结构性变化
财政预算作为反映政府活动的“镜子”，在财政支出的安排上要进一步按照科学发展观、构建和谐社会的要求进行有进有退、有保有压的调整，优化支出结构，把有限的钱花到急需解决矛盾的地方，尽量消除社会经济发展中的各种突出矛盾和隐忧，消除各种不和谐现象。对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域的“越位”投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，就要加大投入和支持的力度。
在２００５年的财政预算中，中央财政支出的安排将更明显地体现出这种结构性调整和变化，更多地向经济社会事业发展薄弱环节倾斜，向困难地区、困难群体和困难基层倾斜，促进贯彻落实科学发展观和构建和谐社会。包括：
继续加大对“三农”的投入和政策支持力度。具体措施是：深化农村税费改革，在全国大范围大幅度减免农业税；稳定和完善支持粮食生产的有关政策，加大对种粮农民的补贴力度；增加农业农村基础设施建设、生态建设、农业科技进步、农业综合开发、扶贫开发等方面的投入；继续落实新增教育、文化、卫生支出主要用于农村的政策；继续支持农村劳动力转移就业和农民技术培训工作。
缓解部分县乡财政困难。目前部分县乡财政困难，债务负担沉重，是当前我国社会经济生活中的一个突出问题，也是基层干群矛盾激化，引发一些社会不和谐现象的主要原因之一。从２００５年起，中央财政将安排１５０亿元对财政困难县乡政府增加县乡税收收入，以及省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，以充分调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性。力争用三年左右的时间，使县乡财政困难状况有明显缓解。
加大对社会发展薄弱环节的投入。２００５年中央财政安排教育、科技、卫生、文体广播、计划生育、公检法司等支出１２９７．０９亿元，比上年增加１７８．７６亿元，主要是增加了农村、中西部地区和贫困地区在这些方面的支出。此外，财政还大力支持就业再就业和社会保障工作，继续增加对地方转移支付，进一步提高各地区之间基本公共服务均等化水平，促进地区之间协调发展。
树立公共财政和民主理财观念
按照公共财政的理念，政府作为社会管理者，其财政收支的动机不是追求自身的利益，而是以公共利益最大化为己任。公共财政政策和预算收支安排都应该是公众意图的真实体现，具有最普遍的代表性，真正体现“取之于民，用之于民”，符合公开、公平、公正原则。因此，公共财政的理念要求实行“阳光预算”，增加政府预算的公开性、透明度，让广大公众及其代表真正成为政府预算的知情者、决策者和监督者。
公共财政是规范化、法治化的财政活动，社会公众能够通过法律程序对财政活动进行决策参与、约束和监督，而一切财政活动也应该在法治化、规范化的轨道运行。应更加重视财政制度建设，严格依法组织收入，增强财政政策和预算执行的规范性和透明度，继续整顿和规范财经秩序，强化对财政收支活动全过程的监督检查，做到依法理财，依法用财，并不断提高理财、用财的水平，增强财政资金的使用效率。
创造公平高效的财税环境
积极稳妥推进增值税转型等改革，是“财政预算报告”关于改革方面的重要内容。通过税费改革，从总体上减轻人民群众和企业的税费负担，进一步激发起投资、创业的积极性，为经济的可持续发展增强动力。
完善税制，适度减税，让市场主体——企业的“荷包”里多一点钱，不断增强企业自我发展的能力，有利于鼓励企业扩大投资，加快技术改造，建立经济自主稳定增长的内在机制，不仅比政府直接投资效果好，也符合世界税制改革和发展的趋势。
作为社会各种利益关系的枢纽，财税体制改革在我国经济体制改革中往往充当“排头兵”的角色，一方面作为其他各项改革的突破口，从利益关系上协调、引导各项改革不断走向深入，另一方面，也为各项改革提供可靠的财力保障。因此，进一步推进财税体制改革，除了完善财税体制自身，更重要的是将对我国的社会保障制度改革、金融体制改革、收入分配制度改革、政府机构改革等等其他各项改革起到促进和保障作用，为全面贯彻和落实科学发展观，构筑社会主义和谐社会创造出良好的体制环境。
公平和效率是社会和谐的坚实基础，通过财税体制改革为各类纳税人提供了一个规范、公平、透明、高效的财税环境，从长远看，也有利于经济持续发展，有利于培植财源，不断做大“蛋糕”，为构建和谐社会进一步打造坚实基础。□（作者为中央党校经济学部宏观经济室副主任）
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