作者: 南方周末驻京记者赵凌

　　包头空难的噩梦还在继续，虽然大难已过去4个月。3月4日晚10时，上海的桂亚宁在电话中泣不成声，“我至今都不能接受他不在的现实。”她的丈夫陈苏阳罹难时56岁，担任上市公司上海复旦复华科技有限公司的总经理。

　　桂亚宁决定状告中国民航总局，因为她无法接受以21万元作为对丈夫生命的“廉价补偿”，以及东方航空公司在通知她接受赔款时的“傲慢”态度。

　　3月4日，她委托律师将诉状递至北京市第二中级人民法院，诉讼理由为民航总局行政立法不作为。据悉，这是中国民航空难史上遇难者家属首次打官司追究有关部门的行政责任。

　　赔的钱只够他生前几个月工资

　　2004年11月21日8时20分，从包头飞往上海的MU5210航班、东航所属CRJ200型客机刚起飞不到1分钟，就坠入距机场不远的南海公园。包头空难后6天，11月27日，东航即单方面制定了每位罹难乘客21万元的赔付方案。依据是，1993年国务院修订的《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》(下称“暂行规定”)：“民用航空运输旅客伤亡赔偿最高限额为7万元人民币”，考虑到消费价格总指数的变动因素，东航在此基础上追加7万元，加上行李损失、丧葬费、家属抚慰金等，共计21万元。

　　仅就陈苏阳而言，21万仅仅相当于他生前几个月的工资而已。55位遇难者中，有13家家属拒绝接受这一“过低”的赔付。但事实证明，这是一个难以协商的复杂事件。东航表示，他们的赔付方案于法有据———仅此一句，便让所有罹难者家属哑口无言。

　　目前国内民航空难对国内旅客的赔偿依据，一直沿用1993年的暂行规定。尽管7万元这一最高限额越来越不合时宜，但作为航空事故的惟一赔偿依据，“暂行规定”一直未修改。

　　陈苏阳的代理律师赵霄洛表示，1993年到2003年的10年间，城镇职工平均工资增长了4.33倍，民航业的总收入增加了近6倍。一份权威数据显示，2004年航空业的全年收入达到1250亿元，2005年则预计达到1435亿元。“在我们这个以人为本的社会中，在世界各国赔偿标准不断提高的情况下，没有人会认为赔偿7万元是一个合理的数额，这样不合时宜的法规是否还有存在的合理性？”赵霄洛说。

　　今年1月，复华公司代表、陈苏阳遗孀及其律师与东航曾商谈善后事宜。陈苏阳家属表示，不能再以“暂行规定”作为理赔基础。东航则表示，赔付没有谈判的可能。

　　民航总局9年都不立法？

　　东航的态度促使桂亚宁在重创之中不得不打起官司。代理律师赵霄洛随后发现：1996年施行的民航法规定，“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”

　　这就是说，依据1996年的这一条款，民航总局在民航法施行后就应该制定新的赔偿规定，并报国务院批准。但时至今日，9年过去了，7万元最高限额还在“暂行”。

　　赵霄洛律师表示，民航总局的行为属于行政立法不作为。赵霄洛认为，民航总局在有明确授权的情况下负有制定新赔偿限额的立法责任，但在长达近10年的时间里却迟迟未予履行。这种不作为，严重影响了空难遇难者以及所有飞机乘客合法权益的实现。

　　为何出现这一状况呢？有关法律专家向本报记者表示，原因有三：一是缺少有效的程序规则，怎么监督，责任如何追究，这些都没有规定；二是没有利害相关人的参与，监督缺少发起者；三是对立法不作为的监督缺乏宪法和法律依据。

　　但是，3月15日，中国民航总局方面在接受本报记者采访时却表示，民航方面已于2003年起草并提交了新的赔偿规定草案，只是尚未得到批复。

　　民航总局政策法规司副司长马正在接受媒体采访时也表示，民航法颁布实施后，民航总局也意识到了立法问题，制定了一个新的赔偿责任限额，但报送后，由于诸多内部原因，包括征询航空业界等方面的意见，至今没有出台。

　　“7万元实在太低”

　　在去年举行的“包头空难理赔引发的法律问题”研讨会上，已有专家呼吁：“7万元实在太低，必须尽快修改法律提高标准。”

　　大多数人并不明白，为什么同为空难，各国理赔却千差万别？是什么原因导致中国的空难赔偿一直处于较低的水平？

　　一般而言，空难赔偿包含两个方面：一种是商业保险，即随机票同时购买的航空意外险。目前国内的普遍标准是40万元。因为有保险责任和赔付金额的详细规定，所以商业保险的理赔过程并不麻烦。

　　另一种就是责任赔偿，即发生事故的航空公司根据相关国内法和国际法所必须承担的赔偿。这种赔偿根据空难发生地、国际国内航线、事故原因等具体条件不同而导致理赔金额的不同，理赔过程十分纠缠。

　　目前，国际社会对于责任赔偿普遍遵从的是1929年的《华沙公约》以及后来的《蒙特利尔公约》。中国也是其签署国，但目前在中国，这些《公约》只适用于国际航线的事故赔偿，对于国内航线则仍然依据1993年的暂行规定。由此，出现了空难赔偿因航线不同而厚此薄彼的现象。

　　以中国国际航空公司2002年4月15日韩国釜山空难为例，虽然中国方面并未公布最终的赔偿数额，但从仅有的报道中获知，其中一名遇难者家属获得了94万元的赔偿。有人因此戏称：如果坐飞机出事，那也要死在国际航线上。

　　航空法专业委员会委员、法学博士解兴权律师就曾表示，我国国内法和国际法在空难事故赔偿上存在较大差距，导致同样一次空难事故，适用国内法的中国旅客获得的赔偿和适用国际公约的外国旅客获得的赔偿相差很大。“解决中国人与外国人之间赔偿悬殊的问题，需要尽快衔接我国国内法和国际公约。”解兴权说。

　　据记者了解，尽管《华沙公约》等国际公约都是缔约方政府签署的多边协议，不具有强制性，但很多国家都是将公约内容直接植入本国法律。例如，新加坡就将《华沙公约》的内容直接加入到其国内的空运法令中，使公约内容成为国内法。如此，不分国际国内航线，航空事故一律遵行《华沙公约》的赔偿规定。据称，美国和日本亦是如此。

　　另外，一些国家对空难赔偿还有一套自定的原则，赔偿金额计算中他们还将考虑：受害者的年龄、职业、收入、受害者对家庭的贡献以及受害者未来发展潜力等等。如果按此原则，就陈苏阳的个人成就及其对家庭的支柱作用而言，其赔偿将远远不止21万元人民币。

　　另据记者了解，目前北京市二中院虽已收下此案，但是否会立案受理还不得而知。根据行政诉讼法的规定，老百姓只能告具体行政行为，而不能告抽象行政行为。这一点，中国民航总局同样心中有底，其有关负责人告诉本报记者：“这个案子法院是不可能立案的，因为这是一个抽象的行政行为。”

　　2003年6月，南京一市民以“行政立法不作为”为由状告南京江宁区政府。这一被外界称为中国首例起诉立法不作为的案件最终被法院驳回。其理由便是：区政府对相关文件的重新制定和发布都不属于具体的行政行为。但另据记者了解，法院虽未立案，但后来就其中的“立法不作为”向政府机关发出了司法建议。

　　不过，桂亚宁和律师均表示，他们起诉民航总局的目的绝不在于赔偿，而是希望通过官司让更多人知道，这样的事情必须得到纠正，并以此抚慰所有空难死者及其家属。