新华网北京4月6日电（记者饶雅洁　实习生张欢）随着人们生活水平的不断提高,大城市许多居民家庭开始养狗,由此带来一系列社会治安问题,并引发诸多社会矛盾和法律纠纷,如何有效地引导和管理养犬工作,减少犬患带来的社会矛盾和治安案件的发生,已成为当前许多大城市老百姓关注、管理者思考的一项新课题。记者通过对京城养犬状况的深入调查和采访，为破解这项难题提出了有益的答案。

　　养犬成灾 成为产生法律纠纷新诱因

　　自实行《北京城市养犬规定》（以下简称《规定》）以来，北京市养犬数量从12万只激增到42万只，随之引发的狗伤人、人伤狗等事件也频频发生，使社区治安管理面临诸多难题，也给社会和谐发展埋下了隐患。

　　最近一年，城市中被狗咬伤的人数日益增多，部分受害者的伤情还较为严重。

　　根据北京市卫生局的统计数据：2005年1月北京市被狗咬伤的人数为6086人。北京市某传染病医院的医生还透露，医院里几乎每天都有被狗抓伤、咬伤的患者，有些人伤情较重，造成肌肉大面积撕裂，必须到外科加以处理。还有些孕妇被狗咬伤后，用药有限制，无奈之下只能做流产手术。

　　同时，因为城市中狗的数量增多，还使资源争夺战愈演愈烈，同时给城市环境管理带来了压力。

　　市民张先生认为，道路、草地、公园、楼房电梯、公交工具等等都是人们共享的社会公共资源，但是，大狗小狗都要出来与人争抢绿地，争夺空间。在一个人尚且要实行计划生育的城市，狗却大行其道，于理似有不通。北京市天坛公园的环卫工人李红英说：“我早晨上班的第一件事，就是清理狗屎。几步一狗屎，这对大讲特讲文明礼貌迎奥运的北京来讲，无疑是很尴尬的事情。”

　　不仅如此，犬灾还给社会治安管理提出了新难题，成为了引发法律纠纷的新诱因。

　　北京市朝阳法院的统计数据显示：2002年和2003年，朝阳法院每年受理的宠物纠纷案件不超过10件，而截至2004年10月份，朝阳法院受理的此类案件已经接近60件。同时，新年伊始，延庆、平谷、密云三个法院，在一周内就审理了6起因宠物咬伤人而引发的民事纠纷案。

　　根据朝阳法院的一位法官介绍，由狗引发的民事纠纷案件和社会治安案件主要集中在以下几个类别：

　　一是宠物致人身体损害引发的人身伤害赔偿案件。

　　二是人致宠物肌体损害引发的赔偿案件。

　　三是因宠物引发的殴斗、非法扣押财产、非法限制人身自由等案件。

　　朝阳法院曾经审理过一起因狗被轧伤，致使致伤车辆被扣的案件。去年8月，在来广营乡间公路上，一只牧羊犬被一辆大货车轧过，虽经治疗，但右前肢仍被截肢。狗主人李某在情绪激动之下，强行扣留了致伤爱犬的车辆，以此要求相应赔偿。结果双方大打出手，并诉至法院，均要求赔偿损失，使纠纷变得更为复杂。

　　四是因无主犬肇事引发的纠纷。

　　北京市今年前两个月内共收容无证犬、无主犬3043只。但是，现在城市中的无主犬依然不少，并引发多种事端。

　　丰台法院曾经审理过一起因无主犬蹿入六环路，引发的交通事故人身损害赔偿案。司机黄某因为要躲避一条蹿入高速公路的无主犬，撞上了路边的隔离带，致使其死亡。北京市首都公路发展有限责任公司，被告上了法庭，承担了27．5万余元的赔偿金，成为了这条无主犬的“替罪羊”。

　　五是因为狂犬病隐患引发的纠纷。

　　据北京市疾病控制中心计划免疫办公室介绍，现在，每天前来疾控中心注射狂犬疫苗的门诊量一般有五六十人，多的时候每天七八十人。这些人基本上都是在被狗咬伤后来接种的。但是，接种疫苗并不能完全消除人们的担忧，20年的潜伏期，使被狗咬伤的人在跟未来作赌博。北京市朝阳区的张先生的儿子被邻居的狗咬伤之后，张先生将邻居告上法庭，要求付给儿子以后有可能患有狂犬病的巨额治疗和补偿费用。这引起了大家的争议，也让法官很为难，现有法律没有很详细和明确的规定，操作起来模棱两可。当事人双方都很不满意。

　　法规欠完善　执法不力是狗官司频发的根本原因

　　引发上述纠纷和问题的主要原因是法规的不完善和执法不力，这具体表现在以下几个方面：

　　第一，法规当中缺少受伤者关心的赔偿条款。

　　对于被狗咬伤者来说，如何消除狂犬病的长期威胁，并获得必要的赔偿，是一个关键的问题，但是现有法规中没有做出明确的规定，保障受伤者这方面的正当利益。所以很多官司也就由此而生。

　　第二，多个部门执法，衔接不畅，造成管理真空。

　　《法规》当中规定：“狗咬人的治安问题归公安部门及派出所管理，打疫苗归卫生部门管理，黑狗市乱收费归工商部门管理、环境卫生归城管部门管理，各部门各司其职，同时相互协作。”但是各部门在执法的过程当中，容易产生相互推诿的现象，造成执法脱节。

　　例如，根据《法规》规定，北京的黑狗市应该由工商局管理，但工商局表示执法力量不狗，一般请北京市公安局来治理，治安部门也不愿出面，便形成了执法和管理的真空区域，导致黑狗市猖獗。

　　第三，日常管理不到位，同一部门内分工不清。

　　北京市治安管理总队设有养犬办公室，但一般只在突击行动时体现出作用，平时力度不大。日常管理也不到位。

　　在记者随同丰台公安分局养犬办检查的过程中，发现有一半的小狗出门时不拴犬链，大狗在居民楼内随意乘坐电梯，这些行为一方面反映了养犬人自觉遵守《法规》的意识较差，另一方面也暴露了治安部门疏于日常管理的弊病。

　　“治安管理部门内部分工不清，也出现了执法真空。”黑窑厂社区居委会书记张信对记者说，“有一次小区的一个孩子被狗咬了，找到小区民警，小区民警说这归巡逻警察管，于是找到了巡警，但被告之，该找治安管理总队，家长情急之下只好播打了110。”

　　第四，执法部门涉及的公务繁杂，对狗患问题关注不够。

　　民警黄志民说，管狗的事难度太大，现在公安机关日常事务都很忙，警力不足，搞治安、抓逃犯，很少有精力再抓狗的事。抓一个小偷可能1个人就可以，但逮一条狗大约要3个人以上。

　　记者采访了几个部门发现，现在无论是限养办，还是城管部门，负责管理“养狗引发的扰民问题和卫生问题”的人员都很少，对于很多问题不能及时发现和处理。

　　第五，小区居委会没有执法权，调解工作难以获得实效。

　　狗患问题大多发生在小区内，但是小区居委会没有执法权，只能调解纠纷，却又经常遭遇尴尬。北京市朝阳区香河园中里小区居委会主任道出了居委会的难处。《北京市养犬管理规定》中第17条第6项规定，“携犬出户时，对犬在户外排泄的粪便，携犬人应当立即清除”，如有违反，将依据该规定第30条，“责令责任人改正并可处以50元罚款。”但是，针对小区内小狗随地大小便的情况，我们只能劝说狗主人，不能对违规者进行处罚，因为我们没有执法权，这种现象也屡禁不止。张信也有同感，他说，每次小区里发生了因狗而起的纠纷时，居委会基本上是第一个知道的单位，但是，居委会只具有调解权，没有执法权，矛盾很激化时，居委会一般束手无策。双方当事人因为不大的事情而要向上级部门反映，也感到程序过于复杂。

　　完善法规　严格执法是切断纠纷源头的关键

　　有关专家认为，完善《北京市养犬管理规定》、严格执法、科学管理是解决城市狗患，堵住纠纷源头的关键所在。

　　首先，从两个方面修订、完善《北京市养犬管理规定》。

　　一是改变多部门管理的规定，成立专门的操作性机构，专门治理因狗引发的一系列问题，避免多部门交叉执法、相互推诿、不作为的现象。二是强制养狗人给狗打疫苗，对违规者加大处罚力度。并增加对于狂犬病隐患赔偿的规定。北京市嘉诚泰和律师事务所的张中利律师认为，应该将肇事犬的主人联网备案，避免20年后，找不到当事人，引发更深层次的矛盾。

　　其次，明确公安部门系统内的职责，做到日常的管理工作有人负责。

　　限养办可以把收取的狗证费用，拿出一部分来作为增加管理人员的开支，从而多方位、及时地规范和管理养狗行为。

　　再次，赋予小区区委会一定的执法权。

　　居委会书记张信说：“社区里有相当数量的人都很悠闲，而且具有积极的管理热情，如果拥有执法权，既减轻了政府职能部门的压力，也支援了警力。”

　　第四，对居民的整体收入水平、城市各方面的管理费用、养狗究竟占有多少城市公共资源，进行科学的分析、论证、计算、比较，制定出科学的收费标准。

　　避免收费过高，引发的非法养狗、执法难等问题，同时，也避免收费偏低，带来的管理成本无法回收和难以达到限养目的的难题。

　　最后，通过普法宣传，教会市民如何科学养犬，鼓励社区组织、居民自己参与管理。

　　今年，北京市居住区内的禁止遛狗区域的划定，就是采取居民自决的方式实现的。由居（村）委会牵头，通过居民（村民）代表会议，集体商议，民主决定，并成立监督组织，监督决定的实施。

　　专家认为这是从以往简单化的行政命令转变为尊重公民、按照契约性自治的一种有意尝试。这对培养公民参与社会公共管理的热情，提升自我管理能力和自我约束能力，增强公共意识，都起到了积极作用，是配合行政执法管理城市狗患的根本途径。