小小储蓄所为何屡屡出大案

　　文 ／ 瞭望周刊记者 吴晓东 邢路续 曹霁阳

　　来源：瞭望新闻周刊

　　年初以来，涉及中国银行、中国建设银行、中国农业银行三家国有商业银行基层机构的多起大案要案相继曝光，社会各界对银行内部管理的质疑随之四起。记者从银行业监管机构了解到，目前银行业内部控制存在的严重缺陷，尤其是对基层金融机构“一把手”约束力的弱化，已成为银行违规经营、案件频发的主要原因。

　　 小银行频发大案

　　门脸不大、窗口工作人员不超过5人的哈尔滨河松街支行，发生了巨额资金去向不明的惊天大案。案件发生之初，很多周边居民、单位并不知情，只知道那家银行“前一段时间增加了不少人手，还来了很多车”。随着大批侦查人员介入此案，市民们开始意识到河松街支行“出大事了”。事到底多大？有消息说，此案涉案金额超过10亿元。

　　　 此后，中国农业银行包头分行重大违法经营案浮出水面；3月下旬，中国建设银行有关负责人在接受《瞭望新闻周刊》记者独家专访时，披露了建行吉林省分行两起重大案件的处理情况及责任追究情况。

　　 在几起案件中，中国银行哈尔滨河松街支行的涉嫌金融诈骗案件尤为引人关注。这个支行行长高山就是利用自己是“一把手”无人约束的地位，不断地将大储户的存款一次次地倒到国外。

　　 在黑龙江省2004年以来发生的8起百万元以上金融案件中，作案人为基层机构“一把手”或主管领导的有7起。巴彦县农村信用联社原副主任刘福成，利用主管资金计划和信贷的权力骗贷，为其弟、妹养车、办砖厂、炒股票、赌博提供资金，在长达8年的时间里侵占了236万元。他在作案过程中经常对经办员工说“我是主任，让你办你就办，其他事不用你管，有事我负责”。

　　　 据了解，2004年以来，黑龙江省银行业金融机构特别是基层网点各种违法违规案件频发，在全部的27起经济案件中，有25起发案在基层营业网点，集中在支行、分理处、储蓄营业性机构。而这些大案、要案的涉案人员多与大大小小的“头目”有直接关系。

　　 此外，银行业金融机构有章不循、违规经营现象严重。去年，中国银行业监督管理委员会黑龙江监管局累计对黑龙江省3262个（全部机构总数为6697个）银行业金融机构进行了现场检查，发现违规机构668个，违规金额达192亿元。

　　 内部管理失控的五大原因

　　 中国银行业监督管理委员会黑龙江监管局局长臧景范分析认为，五大原因造成银行业金融机构内部管理失控，案件频发：

　　 其一，银行法人治理结构不健全，经营决策权过于集中，缺乏有效的制衡机制，是发生经济案件的根本原因。

　　 具体来说，农村信用社主任集决策权、监督权、执行权于一身，大权独揽；邮政储蓄管理人员长期游离于监管之外；各类银行机构不同程度地对基层高管人员缺乏有效监督。

　　　 其二，重业务发展，轻案件防范。一些银行机构片面追求业务发展和绩效考核，不重视构建自我防范、自我约束的机制。有的领导对案件防范工作麻木不仁，竟不知发案后要上报，更说不清一年中管辖内机构网点发生了多少起案件，案件处理情况如何；基层员工缺乏原则性，对领导的非法要求、不合乎规章制度的指示盲目执行，对违法违规案件不敢抵制、揭发；选人用人时只重能力，不重品行，案件防范教育不到位。

　　 其三，内部控制薄弱，规章制度形同虚设。通河县乌鸦泡农信社一直没有空白凭证管理制度，以致311本重要空白凭证被盗，犯罪分子利用这些凭证长期作案，危害严重。许多基层机构未建立并执行异地交流制度、重要岗位轮换制度、强制休假制度和近亲属回避制度，一些基层网点“一把手”在同一机构、同一岗位一干就是十年、几十年，多名直系亲属在同一机构不同业务岗位提任要职，从而为犯罪分子长期作案、合伙作案提供了可乘之机。

　　 同时，内部控制执行不力。当前银行内部各岗位有章不循、违规操作、逆程序办理业务、玩忽职守问题相当严重。

　　 其四，事后监督与内部审计有效性差，检查人员职责履行不到位。一些银行机构监督的重点环节不突出，监督人员只注重审查凭证要素等表面问题，不能结合差错事故及案件发生的特点，集中精力对重点环节进行重点监督检查。内部审计部门只服从本单位领导，很难做到独立审计检查和公正评价。审计周期不合理、间隔时间长，有的基层机构三五年不进行全面或专项审计。

　　 其五，对案件查处不严，责任追究力度不够。监管部门与银行自身每年都要进行多次现场检查，每次检查都针对发现的问题提出整改意见，但大多停留在文件或口头上，以致检查过后，问题依旧。2004年3月至5月，中国银行业监督管理委员会黑龙江监管局对金融机构内部控制开展了全面检查，又于7月至9月对国有商业银行授权授信等方面进行了内控检查，但不少银行机构对整改意见敷衍了事。

　　　 一些机构对违法违纪人员处理灵活性有余，原则性不足，往往大事化小、小事化了，甚至为保政绩，隐瞒案件，自行消化，使案件得不到及时查处，助长了作案人的侥幸心理。巴彦县农村信用联社在发现原副主任刘福成的妹妹刘亚珍出具假存单问题后，仅仅做出撤销其坐班主任的处分，使其得以在重要岗位上继续作案。

　　 重构内部控制体系刻不容缓

　　　 银行业案件频发，大案、要案不断升级，商业银行存款被盗、贷款被骗案件愈演愈烈，这一状况不但给银行带来了沉重经济负担，也严重损害了银行信誉，加大了银行改革难度。

　　　 臧景范建议，应尽快重新构建银行业金融机构内部控制体系，坚决遏制案件多发势头，维护金融资产安全。

　　　 要端正经营指导思想，增强防范意识。银行业金融机构应纠正片面追求业务发展的倾向。完善决策程序，重大决策需集体讨论通过，不能领导个人说了算，对高层管理人员个人权力要有制约，增强决策的民主性和科学性。树立全员内控意识和案件防范意识，增强员工遵纪守法、合规经营的自觉意识，营造良好的控制环境，促进内部控制的有效运行。

　　　 要进一步完善内控制度，严格执行各项业务规章。各银行业金融机构应建立并完善内控体系，规范和加强内控评价，确保各项制度在各部门、各层面，特别是各基层营业网点得到贯彻执行，并加强规章制度执行情况的监督检查。

　　　 要加强对重点业务和新业务的管理和控制，有效规避操作风险。目前，应重点关注票据欺诈风险、集团客户与关联交易风险、存款及柜台业务风险、客户经营制度隐含的风险、网上银行业务风险、不良资产处置过程中的道德风险、信托业务风险等。

　　　 要加强对高管人员的行为监管，加强对很重要和关键岗位人员的管理和控制。各银行业金融机构应加强对基层高管人员任职行为的考核。对高管人员及关键岗位人员实行严格的岗位轮换制度、近亲属回避制度、强制休假制度、节假日期间及出入境逐级请假制度等。加强对高管人员和主要岗位人员八小时以外活动情况的监督。下决心解决农村信用社存在的“亲属社”和邮政储蓄机构存在的“亲属局”问题。

　　　 要提高事后监督和内部审计的有效性，落实整改措施。各银行业金融机构应将事后监督彻底独立于前台业务之外，形成平衡制约的关系。

　　　 要加大案件查处力度，严格实施问责制。各银行业金融机构应集中内审、纪检监察部门的力量，对一个时期内发生的案件进行集中查处，严肃查处违法违规人员。应建立问责制度，对相关人员追究责任，对重大案件逐级追究有关领导和人员的责任。

　　　 要标本兼治，建立案件防范长效机制。各银行业金融机构每年要有计划、有组织、有针对性地选择案件多发或内控比较薄弱的地区、岗位、业务、环节进行专项治理，严防各类案件发生。定期查处具有普遍性、代表性的案件及大案要案、典型案件的情况进行通报，强化各级机构防范意识。对发案单位在限期内达不到整改要求，或又发生同类性质案件的，将依据有关法律法规采取监管措施。

　　　 要切实做好节假日期间违法违规案件防范工作。各银行业金融机构应成立防范和处置突发性金融风险工作领导小组。建立联系报告制度，高管人员节假日期间离开机构所在地，要向监管部门报告。□

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