《决定》出台的背景

　　记者：刚刚结束的全国人大常委会第十一次会议审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》），定于明年5月1日起正式施行。请您介绍一下出台《决定》的背景。

　　沈德咏：实行陪审制度是当今世界大多数国家的通常做法，其主要目的在于体现司法民主。以英美为代表的普通法系国家实行陪审团制，以德法为代表的大陆法系国家实行参审制。我国的陪审制度就是人民陪审员制度，即由依法定程序产生的人民陪审员依法参加人民法院审判活动并与法官具有同等权利的司法制度。

　　人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。但是，由于现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员制度的规定过于笼统，严重影响了这项制度的实行。人民陪审员制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审。为适应我国改革开放和全面建设小康社会形势发展需要，弘扬司法民主，促进司法公正，必须通过立法进一步完善人民陪审员制度。

　　最高人民法院曾于2000年9月向九届全国人大常委会报送《关于完善人民陪审员制度的决定（草案）》，后经九届人大常委会审议，认为对人民陪审员的职责定位、任职条件等问题尚需进一步深入研讨，该草案的审议工作被搁置。近年来，随着政治文明建设的加强和人民群众参政议政热情的高涨，许多人大代表、政协委员连续几年向全国人大和最高人民法院提出制定完善人民陪审员制度单行立法的议案、提案和建议。最高人民法院经研究决定，根据九届全国人大法律委员会提出的修改意见，在全国法院的范围内进行全面、深入的调查研究和论证后，对草案进行相应修改，并将其作为新的立法建议报送十届人大常委会。十届人大常委会对此高度重视，将其列入本届立法计划，并于2004年4月召开全国人大常委会第八次会议对草案进行了第一次审议。审议中，委员们一致认为通过立法完善人民陪审员制度非常必要，同时也就人民陪审员的产生、实行陪审的案件范围、人民陪审员的日常管理等问题提出了许多很好的意见、建议。这次审议后，最高人民法院积极配合立法机关开展工作，对委员们提出的问题再次进行深入研究、论证，会同有关部门做了大量的协调工作。经过一段时间的工作，有关部门对草案涉及的主要问题达成了一致意见，草案基本成熟，全国人大常委会决定提交第十一次会议进行第二次审议，并在会议上最终通过了《决定》。

　　实行人民陪审员制度的意义

　　记者：请您谈谈实行人民陪审员制度对于我国的民主与法制建设具有哪些重要意义。

　　沈德咏：《决定》的通过、颁布和施行，是我国民主与法制建设进程中的一件大事，标志着人民陪审员制度将更加完善和规范，并将在司法实践中重新焕发生机。当前在我国实行人民陪审员制度具有重大的历史和现实意义。

　　首先是有利于弘扬司法民主。我国宪法赋予公民依法参与管理国家事务的权力。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式，是健全社会主义民主政治制度的重要内容，是我国社会主义司法民主的重要体现，也是实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要方面。

　　其次是有利于促进司法公正。人民陪审员参与审判案件，注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。同时，通过人民陪审员向广大人民群众进行法制宣传教育，有利于进一步加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，及时化解纠纷，提高司法工作效率。

　　第三是有利于保证司法廉洁。人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，在合议庭内部形成自我约束机制，保证司法廉洁具有重要作用。人民陪审员参与审判，还有助于抵御各种对司法审判的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使审判权。

　　第四是有利于增强司法权威。实现司法公正是树立司法权威的前提，司法具有权威是实现司法公正的保障。人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与审判，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，使得当事人对法院裁判结果的公正性形成确信，进而自觉履行裁判确定的义务；人民陪审员在实际参与审判的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院审判案件中的猜疑和误解，进一步增强人民法院的司法权威。

　　《决定》的主要内容

　　记者：《决定》主要从哪些方面对人民陪审员制度进行了完善，相关规定应当如何理解？

　　沈德咏：《决定》主要从以下七个方面完善了人民陪审员制度：

　　（一）关于人民陪审员的职责定位

　　现行法律没有对人民陪审员的职责作出明确界定，导致实践中人民陪审员职责地位的模糊。《决定》在第一条规定：“人民陪审员依照本决定产生，依法参加人民法院的审判活动，除不得担任审判长外，同法官有同等权利。”明确地将人民陪审员的职责定位于参加人民法院审判活动即行使审判权。这无疑有利于今后人民陪审员制度的正确实行。

　　（二）关于人民陪审员的产生

　　现行人民法院组织法对人民陪审员产生方式的规定过于原则。实践中，人民陪审员的产生方式多种多样，很不规范，严重影响了人民陪审员制度的严肃性，在一定程度上制约了这项制度的实行。鉴于此，《决定》通过第七条、第八条规定人民陪审员统一以基层人民法院院长提请同级人民代表大会常务委员会任命的方式产生。这为统一规范人民陪审员的产生方式提供了明确具体的法律依据。

　　（三）关于人民陪审员参与审判案件的范围

　　现行人民法院组织法规定，人民法院审判第一审案件，由审判员组成合议庭或者由审判员和人民陪审员组成合议庭进行。即人民法院审判第一审案件，可以实行人民陪审员制度，也可以不实行，存在较大的随意性，影响了人民陪审员制度的正确实施。本着充分、有效地发挥人民陪审员作用的原则，根据有关法律规定和当前我国司法审判的实际情况，《决定》第二条对人民陪审员参与审判案件的范围作出了规定。根据该规定，人民法院审判社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，应当实行陪审制；对于刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件，人民法院也应当实行陪审制。但是，对于上述案件中适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件不实行陪审。

　　（四）关于人民陪审员的任职条件

　　担任人民陪审员应当具备一定的条件，特别是要有一定的文化程度，否则，人民陪审员可能因自身能力、水平较低而难以发挥应有的作用。《决定》第四条第一款规定了担任人民陪审员必须具备的四项条件，第二款特别规定“担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度”。该规定同时也考虑到了我国地区之间的差异，为部分经济文化欠发达地区在人民陪审员任职文化条件上作适当放宽处理留下了空间，也为部分在群众中享有较高威望但文化程度偏低的人担任人民陪审员放宽了条件。

　　（五）关于人民陪审员参与陪审具体案件的确定形式

　　目前在实践中的通常做法是，由法院轮流指定人民陪审员参与陪审具体案件，但确有少数法院出于方便安排陪审工作等方面的考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些人民陪审员变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的广泛的群众性。鉴于此，《决定》在第十四条规定采取随机抽取的方式确定参与陪审具体案件的人民陪审员。

　　（六）关于人民陪审员的日常管理

　　传统的做法是由人民法院负责对人民陪审员的管理、培训。鉴于人民陪审员在审判活动中的独特地位和作用，对人民陪审员的管理、培训不宜由法院或司法行政机关单独自行负责。因此《决定》通过第十五条、第十七条规定由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对本院的人民陪审员进行管理和培训。

　　（七）关于人民陪审员履行职责的经费保障

　　长期以来，人民陪审员参加审判活动应当获得的补助缺乏明确标准，人民法院实行这项制度必需的经费也难以落实。这是影响人民陪审员制度有效实行的一个重要原因。《决定》对此作出了具体规定。《决定》第十八条规定：“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。”《决定》第十九条规定：“人民陪审员因参加审判活动应当享受的补助，人民法院和司法行政机关为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院和司法行政机关业务经费，由同级政府财政予以保障。”上述规定为人民陪审员制度的实行提供了必要的物质基础。

　　人民法院为《决定》的施行做好准备

　　记者：《决定》将于明年5月1日起正式施行，在此之前，人民法院将进行哪些施行前的准备工作？

　　沈德咏：在今天召开的全国法院电视电话会议上，最高人民法院院长肖扬对全国法院今年后四个月的工作进行了部署，特别强调全国各级法院要认真学习《决定》，做好《决定》施行前的各项准备工作。准备工作主要包括以下几项：1．组织全国各级法院和全体法官认真学习《决定》，从弘扬司法民主、落实司法为民、践行“公正与效率”法院工作主题的高度，深刻认识《决定》的重要意义，全面、正确把握立法精神；2．为了正确执行《决定》，在审判实践中更好地实行人民陪审员制度，最高人民法院准备会同司法部研究、制定有关的实施细则，争取于今年年底出台；3．在全国范围内抓紧完成人民陪审员的选任工作，并对人民陪审员进行必要的培训，力争在《决定》正式施行前完成人民陪审员队伍的组建工作；4．法院内部确定专门机构或指定专门人员负责人民陪审员的联络、日常管理等工作，形成制度化、规范化的工作机制；5．在有关部门的支持配合下，落实实行人民陪审员制度的经费保障，为人民陪审员参与审判工作创造必要的物质条件；6．认真总结实行人民陪审员制度的经验，加强对人民陪审员制度的宣传，在全社会营造支持人民陪审员依法行使审判职责、弘扬司法民主的良好氛围；7．筹备召开全国法院人民陪审员工作会议，就《决定》的贯彻执行进行全面部署。

　　我们坚信，随着我国经济和社会的发展进步，民主与法制建设的不断推进，人民陪审员制度将进一步得到完善，并将在我国的司法实践中发挥更加重要的作用。

　　最高人民法院网站 2004年09月01日