关于《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》的说明

　　———2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上

　　最高人民法院副院长 沈德咏

　　委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

　　我代表最高人民法院就《关于完善人民陪审员制度的决定 (草案)》作如下说明。

　　一、完善人民陪审员制度的必要性

　　人民陪审员制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。实行这项制度在我国有长时期的丰富实践。实践表明，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面，对于加强廉政建设，促进司法公正，都能收到很好的效果。但是，现行的人民法院组织法等有关法律关于人民陪审员的规定过于笼统，对于人民陪审员的资格条件和产生程序等问题没有具体规定，人民陪审员的素质难以保证，有的人民陪审员在庭审中难以真正发挥作用。推行审判方式改革后，这种情形更为明显。基于上述原因，人民陪审员制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪审。为适应新的形势发展需要，必须通过立法进一步完善人民陪审员制度。

　　第一，立法完善人民陪审员制度，是司法工作实践“三个代表”重要思想和“立党为公，执政为民”要求的重要体现，是落实宪法关于公民依法参与管理国家事务权力的重要保障。司法事务是国家事务的重要组成部分，实行人民陪审员制度是人民群众参与司法活动最直接、最重要的形式。通过单行立法完善现行人民陪审员制度，对于健全社会主义民主政治制度，具有重要的意义。

　　第二，立法完善人民陪审员制度，是弘扬司法民主、维护司法公正的现实需要。人民陪审员制度是一项重要的司法制度。实践证明，人民陪审员参与审判案件，既充分体现了社会主义司法民主，又注重从社会道德标准等方面对案件进行分析、判断，与法官形成思维互补，有利于查清案件事实，正确适用法律，确保裁判公正。

　　第三，立法完善人民陪审员制度，是增强司法活动透明度，强化人民群众对司法活动监督的现实需要。人民陪审员来自人民群众，他们参与审判，对于提高审判活动的透明度，促进司法公开，约束法官严肃执法、秉公办案具有重要作用。同时，对于向广大人民群众进行法制宣传教育，加强诉讼调解，说服当事人息诉服判，也具有良好效果。

　　第四，立法完善人民陪审员制度，是解决实践中存在的问题的必要措施。当前，人民陪审员制度的实行很不规范，存在许多问题，如人民陪审员的任职条件不明确，一些人民陪审员素质不高，无法胜任陪审工作；人民陪审员的产生不规范，缺乏必要的管理、监督；一些人民陪审员不依法正确履行职责，或“陪而不审”，或“乱陪乱审”；由于人民陪审员的补助无法落实或标准太低，影响一些人民陪审员参与陪审的积极性；还有一些法院固定指派少数人民陪审员长期参加陪审，形成“编外法官”，致使这项制度的执行丧失了广泛的群众性，等等。上述问题的存在，不仅影响了人民陪审员制度的有效实行，也在一定程度上影响了审判工作的正常进行。究其原因，主要是缺乏明确的法律规范。因此，立法完善人民陪审员制度至关重要。

　　最高人民法院曾于2000年9月向九届全国人大常委会报送《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》。后经九届人大常委会审议认为，鉴于对人民陪审员的职责定位、人民陪审员的任职条件等问题尚需进一步深入研讨，该草案的审议工作被搁置。近年来，随着人民群众参政议政热情的高涨，许多人大代表、政协委员连续几年向全国人大和最高人民法院提出制定完善人民陪审员制度单行立法的议案、提案和建议。最高人民法院经研究决定，根据九届全国人大常委会法律委员会提出的修改意见对草案进行修改和深入论证，并将其作为新的立法建议报送十届人大常委会。十届人大常委会已经将其列入条件成熟时即可提请审议的立法计划。目前，九届人大常委会审议时提出的需要重点研究的问题，经过修改、论证，有关方面已经取得共识。

　　二、草案的主要内容

　　(一)关于人民陪审员的职责定位问题

　　对于人民陪审员的职责定位，主要有三种意见：一种意见认为，按照现行法律规定，“人民陪审员在人民法院执行职务期间，是他所参加的审判庭的组成人员，同审判员有同等权利”。因此，应当将人民陪审员在审判活动中的地位、作用定位于参与审判案件，行使与法官同等的职权。另一种意见认为，人民陪审员不是法律专业人员，不可能与法官发挥同等作用，应当将人民陪审员的地位、作用定位于对法官审判案件进行监督。还有一种意见认为，人民陪审员参与审判案件，既行使与法官同等的权力，又对审判活动发挥监督作用。

　　实行人民陪审员制度的主要目的是通过人民陪审员参与审判活动实现司法民主，确保司法公正。对于人民陪审员在审判活动中的地位、作用，仍应定位于参与审判案件，行使审判权。人民陪审员参与审判，主要是从不同的角度分析案件，使法官听取来自业外人士的意见，丰富思维判断。同时，人民陪审员在参与审判活动的过程中，对于法官严格遵循办案程序依法裁判案件，客观上会形成一种监督和约束，这种监督作用是人民陪审员制度所固有的。人民陪审员这种独特的角色和作用，有利于查明案件事实、正确适用法律。因此，草案第十条规定，人民陪审员执行陪审职务，除不能担任审判长外，与法官享有同等权利、承担同等义务。草案第十一条明确规定了人民陪审员执行陪审职务期间应当履行的审判职责。草案第十二条还规定，人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧，必要时可以建议合议庭将案件提请院长提交审判委员会讨论决定。

　　在研究、论证过程中，有同志指出：实践中有些人民陪审员虽然参与案件的审判，但在案件庭审、评议中不发挥任何作用，在审判活动中“陪而不审”；还有些人民陪审员不正确履行职责，在案件庭审、评议中随意发表错误的意见。这些问题的存在影响了合议庭作用的正常发挥，制约了人民陪审员制度的实行。完善人民陪审员制度，必须从立法上针对这些问题作出规定。草案采纳了上述意见，在通过相关规定严格人民陪审员任职条件、确保人民陪审员素质，明确人民陪审员职责，规范对人民陪审员的管理、培训和考核的同时，在第十二条还就人民陪审员在审判中应起的作用和规范合议庭的评议规则作出专门规定，以防止人民陪审员因不履行或不正确履行职责而影响案件的公正审判。

　　(二)关于人民陪审员的产生问题

　　，现行人民法院组织法规定，人民陪审员由选举产生。实践中，人民陪审员的产生方式却多种多样，很不规范。从调查情况看，现有人民陪审员中，41．5％是由人民法院自行任命，23．7％是经有关组织推荐，由法院任命后报同级人大常委会备案，依法选举产生的人民陪审员很少。有的地方法院还自行聘请特邀人民陪审员。人民陪审员产生方式的不规范，在一定程度上制约了这项制度的实行。在论证过程中，一种意见认为，只有通过选举产生人民陪审员，才能使这项制度具有广泛的群众性，人民陪审员在执行陪审职务时才有使命感，并依法得到保障；人民陪审员的产生方式，应维持现行法律规定的选举方式，具体可结合人大代表的换届选举进行。但是，从人民代表大会有关选举的职责看，就人民法院而言，它只负责选举产生人民法院的院长，而副院长、法官都是根据法院院长的提名由同级人大常委会任命。如果人民陪审员一律要由人大选举产生，产生的程序比法官的产生程序还要严格，似无必要，实施起来的难度也较大。因此，草案在充分总结各地产生人民陪审员的成功做法的基础上，比照法官的产生程序，提出了由人大常委会任命人民陪审员的做法。草案规定人民陪审员的任期为五年，可以连任，缺额依法定程序增补。

　　(三)关于人民陪审员参与审判案件的范围问题

　　鉴于随着经济体制改革的深化和社会主义法制的发展，案件数量和类型变化很大，目前难以具体规定人民陪审员参与审判案件的范围，草案第二条保持了现有法律关于实行人民陪审员制度的原则规定，明确人民陪审员参加人民法院组成的合议庭，审判第一审案件，适用简易程序审理的案件和法律另有规定的案件除外。同时，该条还规定：“人民陪审员参加审判第一审案件的范围，由最高人民法院规定。”由最高人民法院对人民陪审员参与审判案件的范围进一步进行摸索、总结，待条件具备时，再作出明确具体的规定。此外，为了进一步保护当事人的诉讼权利，该条第三款还规定：“当事人申请由人民陪审员参加合议庭审判第一审案件的，人民法院可以准许。”

　　(四)关于人民陪审员的任职条件

　　人民陪审员同法官一样行使审判权，因此同法官的任职条件，特别是文化程度不宜相差太大，否则，因自身能力、水平较低而难以发挥人民陪审员应有的作用。草案规定了担任人民陪审员必须具备的八项条件，其中，将人民陪审员的文化程度限定为大学专科以上。根据调查，现有人民陪审员中，有47．4％具有大专以上文化程度，27．2％具有高中文化，总体文化程度比较高。根据我国当前社会发展进步的实际情况，结合人民陪审员参与审判案件的实际需要，将人民陪审员任职的文化条件确定为具有大专以上文化程度较为妥当。同时，考虑到我国地区的差异，特别是不发达地区人民陪审员总体文化程度较低的现实，草案还特别规定，对于年龄较大、群众威望较高的公民担任人民陪审员的文化条件可以适当放宽。

　　(五)关于人民陪审员参与陪审案件的确定形式

　　如何确定人民陪审员参与陪审具体案件，主要存在两种意见。一种意见认为可以借鉴欧美国家的做法，对于实行陪审的具体案件，采取抽签或者其他方法，从全部人民陪审员当中随机抽选参与陪审的人民陪审员，以体现程序公正。另一种意见认为，实行随机抽选的方式确定人民陪审员参与陪审具体案件，经济成本较高，在现实的经济条件下不具有可行性。而且，目前在确定法官组成合议庭审理案件时，也是由法院自行指定。对人民陪审员参与陪审具体案件的确定，原则上不应当与法官审判案件的确定方式有较大差别。实践中，多数的做法是由法院指定人民陪审员参与陪审具体案件。但有少数法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定地交给少数积极性较高的人民陪审员，导致这些人民陪审员变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性。为解决上述问题，草案坚持灵活掌握、合理安排的原则，在第十五条规定“人民法院应当以适当方式轮流安排人民陪审员参与陪审，一名人民陪审员每年参与陪审案件不得超过10件”，以防止有的人民陪审员长期不参加陪审，有的则长期、固定地参与陪审，成为“编外法官”，保证在这项制度的实施中充分体现群众参与的广泛性。同时，草案还将人民陪审员执行陪审职务确定为法定义务，以避免人民陪审员随意拒绝参与陪审。

　　（六)关于人民陪审员的管理、培训和监督问题

　　实践中的做法较为常见的是人民法院负责对人民陪审员的管理、培训和监督。讨论中一种意见认为，人民陪审员参与陪审案件、行使审判权的场所是人民法院，人民法院对于人民陪审员的工作情况也比较了解，故人民法院应当负责此项工作；另一种意见认为，人民陪审员的管理、培训等属于司法行政事务，应由司法行政机关负责；还有一种意见认为，这项工作广义上虽属于司法行政事务范畴，但与法院人财物管理相比，又有其特殊性，应有别于一般司法行政事务。鉴于人民陪审员在审判活动中的独特地位、作用，对他们的管理、培训和监督应当既有别于法官又不同于司法行政人员，并体现人民陪审员与法院之间的关系不同于法官与法院之间、司法行政工作人员与司法行政机关之间的隶属关系，以避免当事人和社会公众对这项制度的民主性、公正性产生怀疑。因此，对人民陪审员的管理、培训和监督，不宜由法院或司法行政机关单独自行负责。草案采纳了这种意见，为加强对人民陪审员行使审判权的管理、监督和制约，同时又不对司法机关现有机构设置、职权划分和管理制度做出较大变更，增强工作实效，在第十六条规定由人民法院会同同级司法行政机关对本院的人民陪审员进行管理、培训，并对本院人民陪审员执行职务情况进行定期考核。草案还就考核内容作出了具体规定。

　　(七)关于人民陪审员履行职责的经费保障问题

　　由于陪审案件的范围和人民陪审员的数量能够做到合理控制，所需经费不会给财政造成较大压力。经商财政部和人事部同意，对于无固定收入的人民陪审员在执行陪审职务期间， 由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予相应补助。对于有固定收入的人民陪审员，在执行陪审职务期间不再另行补助，只是强调其所在单位不得因其执行陪审职务而克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。

　　草案还规定，人民陪审员因执行陪审职务支出、按照规定应当由人民法院负担的开支，人民陪审员应当享受的补助以及人民法院为实施陪审制度所必需的开支，列入人民法院业务经费，由同级政府财政予以保障。

　　草案对上述问题的规定，是依据目前实际情况提出的。随着我国经济和社会的发展， 民主与法制的不断加强，将继续进一步完善人民陪审员制度。

　　以上说明和《关于完善人民陪审员制度的决定(草案)》是否妥当，请审议。