发达地区工业化城镇化和农村劳动力转移、进城就业正在进入新的发展阶段，突破户籍制度的障碍，让一些农民工能够由流动到定居，转化为发达地区城镇产业工人，已是不宜拖延的现实需要。

　　一是一些跨越初始积累阶段的企业，已意识到把农民工中的优秀分子留下来，稳定员工队伍，积累经验、技术，对进一步发展的重要，要求政府在户口政策等方面配合。

　　二是发达地区一定程度民工荒的出现，表明以往那种对农民工使用几年就换掉，不让他们进入当地社会安家，不付劳力养成成本的方式，已经开始遇到困难。

　　三是一部分已在城镇扎根、有定居要求的农民工，不能在产业转移的基础上实现迁移城镇的彻底转移，仍是城镇的“暂住人口”，受到不公平待遇，难以走向社会和谐和融合。而且他们不可能将承包土地彻底转出，起不到减少农民、富裕农民的作用，对农业的长期发展也是不利的。现在，一些发达地区和城市已经意识到将“暂住人口”中的一部分人接纳为户籍人口的必要。鉴于这些情况，国家应研究政策措施，推进户籍制度改革。

　　为此，需要进一步明确推进户籍制度改革的目的和制度取向，放宽农民进城的设定条件。

　　户籍制度改革的根本目的是，顺应我国从农村农业社会向城市工业社会转变，使社会管理制度与市场经济相协调，改变城乡二元体制，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度，保障公民迁徙和居住的自由，以有利于农民向非农产业及城镇转移和工业化城镇化发展。改革的制度取向，不是取消户籍登记管理，而是剔除附在户籍上的不合理的制度；既不应该让城镇人口继续维持因为户籍身份而享有的特殊利益，也不应该要求进入城市的农村人口去分享旧城市人的特殊利益，而是进一步剥离与户籍直接联系的福利，让户口只具有标志居住地的意义，实现城乡人口的平等权利。在户口失去特殊福利含义的条件下，打破城乡分割、区域封闭，实行以固定住所和稳定就业、收入为依据申报城镇户口的政策，适应农民工向稳定的城市市民的转变；平等对待新进城落户居民与原城镇居民的权力和义务，逐步实现人口的自由迁徙，建立起城乡一体的户籍管理制度。

　　户籍制度改革要在投资移民、技术移民的基础上前进，需放宽农民进城落户的设定条件，降低农民进城门槛。现在，城镇对外来人口迁入户口强调需有购买住房，发达地区城镇房价高，而农民工积蓄有限，很难买住房，这是筑起了难以逾越的门槛。把户口迁移限制过严，难以形成有竞争力又有一定稳定性的就业队伍。要考虑农民工户口迁入发达地区城镇条件的重新设定，基本应是掌握两条原则或标准：一是在申报户口的城镇有稳定的就业和收入，并有缴纳某项保险2年以上的记录，以衡量其稳定就业和收入的能力；二是有合法的住所，即在城市规划的居住区中租借和购买房屋并居住。打破只有购房才能成为城镇常住户口的限制。

　　此外，进城就业农民工绝大多数受过9年以上教育。这些有一定教育素质、有稳定就业和收入的农民工，在就业地自愿定居，成为新市民，将促进与城镇居民的融合，促进经济发展、社会安定。

　　当前小城镇、大中城市推进户籍制度改革应采取的政策措施包括：

　　首先，要把已经确定的放开小城镇户口的政策落到实处，使小城镇不仅对当地农民开放，也对外来农民工开放。其次，大中城市中都有一批进城多年的农民工，在新的人口统计中已经将他们算成城市人口，可以考虑先在省会以下的城市，适应经济发展，尊重农民工在就业地定居的选择权，放宽入户条件，对在城市有合法住所（包括在城市规划的居住区中租借房屋）、稳定职业和生活来源的，允许在当地登记户籍，进城定居，并依法享有当地居民应有的权利，承担应尽的义务。起步期，可先对受过高中、中专教育，在城镇就业和参加一种社会保险三年以上的，对虽达不到高中文化水平，但企业要求留下并为之参加社会保险承担责任的，对自办企业、雇请员工、纳税五年以上的，准予迁入城市，逐步取消农民工转化为城市产业工人和市民的体制障碍。再次，在特大城市对进城农民的合法地位予以承认和保障，可以像上海市那样试行居住证制度。

　　与此同时，在住房、就学、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度改革相关的配套改革，取消对外地户口农民工的歧视，使之逐步获得平等的权利。

　　要深化城镇住房制度的改革，使买房或租房不受户籍和身份的限制。政府要统筹规划，引导发展面向中低收入居民的住宅产业，降低商品房价格，减少农民进城安居成本。可考虑改变目前城市土地使用收费制度，实行按年征收，使政府每年都有稳定的收入来源用于城市建设，又降低了住房成本和价格，便于大多数居民包括一些进城农民工买得起房，降低住房费用。政府投资建廉租房，以劳动寿命40年为住宅回收期，确定月房租。按照政府规划、社会投资、市场运作的方式，支持社区建设房租低廉的民工公寓、居住小区，使进城打工收入不高的农民租得起房住，降低农民进城的″门槛″．消除就学制度中对农民工子女的户籍歧视，保护流动儿童受教育的权利；从简单易行、农民工急需的险种开始，使社会保障逐步对农民工“低水平、广覆盖”；让居住一定年限符合条件的农民工参加社区管理和选举，都是在推进渐进式户籍制度改革中必须同时推进的制度改革。

　　（注：本版文章原系国务院发展研究中心农村经济研究部崔传义先生的调研报告，该报告是“中国农村劳动力转移制度环境研究”课题组在对40个村经济发展与就业调查，对上海、浙江、广东等地农民工社会管理调查的基础上完成的。本报发表的部分是在原报告基础上作了适当删节，标题及小标题为本报编辑所加。）