受市场、气候等多种因素制约今年农民增收形势并不乐观，去年好不容易打开的解困缺口，如果不能获得持续的政策关注和科学扶持，将再次面临问题成堆积重难返的局面。
这一背景下，如何认识新一届政府的“三农”问题解决思路，正在制定的“十一五”规划对“三农”问题的制约因素有怎样的判断，未来一段时期“三农”工作的重心又该放在哪里，当前的改革重点又是哪些等，为此，本刊走访了“三农”问题资深专家，全国政协经济委员会副主任段应碧。
“不能突破资源、市场和体制的制约，农业和农村就不会有根本变化”
业内人士对于“三农”问题的根本制约因素有怎样的判断？
在中南海一间朴素的办公室里，段应碧主任用平缓而略带乡音的语调向记者娓娓道来：“我们这些研究“三农”的人，不爱谈成绩，爱谈问题。去年中央财政大规模地支持农业，历史上是没有过的。目前农业和农村形势明显好转，粮食生产出现重要转机；农民人均纯收入增长是1997年以来最快的，尤其是农业增收超过了非农业，这也是多年来没有的情况。但我最看重的是去年农村干群关系的改善，农民感到心平气顺。我多年从事农村工作最关心的就是农民的情绪，因为这对农村的稳定和发展具有重要意义。”
“目前中央正在制定‘十一五’规划，最关键的是要先把我国农业和农村发展的制约因素搞清楚。只有这样，才能够有针对性地制定规划、采取措施。”
段应碧说，中国农业发展受到的第一大制约是资源的制约，也就是土地和水的制约。我国最基本的国情是人多地少，人均占有耕地已降为1．2亩，相当于世界平均值的1／3。耕地在过去7年中减少了1亿亩，还面临耕地退化的严峻形势。我们国家人均水资源占有量是世界平均水平的1／4，且时空分布极不平衡，水污染严重。耕地面积广大的整个北方都干旱缺水。相对于其他制约因素来说资源的制约是最根本的。
另一个制约因素是市场的制约。有三个问题叠加在一起。首先是国内市场的制约，90年代中期以后，农产品的供求关系发生转折性变化，从过去的短缺变为供给总体上处于饱和状态。随之而来的农产品价格下降导致农民收入增幅下降，城乡收入差距拉大，“三农”问题才凸显出来。另一个问题是基本实现小康以后，城镇居民的消费结构急剧变化，恩格尔系数大幅下降。1990年我国城镇居民消费支出中用于食品消费的支出（也即恩格尔系数）为55％，到1995年跌破50％关口，到2003年已经下跌到37．1％。恩格尔系数继续下降是长期的趋势。第三个问题是我们现在已经进入加入ＷＴＯ的后过渡期，市场开放达到承诺最高水平，将面临更加激烈的国际竞争。农产品出口遭遇各种各样的贸易壁垒，去年第一次出现进出口逆差。而提高农产品的国际竞争力并非易事。这三重因素叠加在一起，使农业的市场蛋糕很难做大，农业面临的市场约束越来越大。
第三大制约是体制的制约，也就是城乡二元结构。虽然城乡的差距在发展中国家普遍存在，但我们国家为了防止农村人口流向城市，在上世纪50年代实行了严格的户籍制度，因此我们国家的城乡二元结构是经济和社会双重的。在这种结构下，形成了城市从农村抽取积累的发展模式，农业始终处于被削弱的地位，在各方面的工作中自觉不自觉地就表现出城市倾向。虽然我们现在讲统筹城乡发展和工业反哺农业，但对农村和农民的剥削还在继续。过去是通过工农业产品的剪刀差，现在主要是靠农民工的廉价劳动力和掠夺农民土地。在国民收入的分配上长期向城市倾斜，因此在农村形成很多的欠债：基础设施、社会事业、文化教育卫生、生态等等。这样下去农村和农民只能是越来越弱。
“这三方面的制约如果不能突破，农业和农村不会有根本的变化，因此破除这三大制约是解决‘三农’问题的根本之道，也是未来‘三农’工作的出发点。”
“十一五”期间“三农”工作的五个重点
“围绕突破三大制约，下一阶段三农工作有五个方面的重点。”段应碧认为首先是按照以工促农、以城带乡“两个趋势”的要求，坚持统筹城乡发展，把三农工作放在“重中之重”的位置不能变成口号，而要得到真正落实。关键是要下决心调整三个结构。
第一是要调整财政支出结构。目前的财政支出中用于农村的比例仍然太低。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度。政府新增财力的使用要大幅度向“三农”倾斜。让公共财政的阳光普照农村。二是要调整基本建设投资结构。过去我国农业财政建设性资金中，用于“大江大河”治理等大中型工程的比重较大，而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施的投入严重不足。要将农村小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。第三是要调整信贷投资结构。农村吸收的资金流到城市的规模平均每年高达700亿～800亿元。要改变信贷投资结构向农村“输血”而不是“抽血”的状况。
第二个工作重点是要增强农业的综合生产能力。首要的是粮食生产能力。13亿人口的吃饭问题是个大问题。我国人多地少，粮食是土地密集型产品，按照比较优势原则，我们应当少种粮食，多生产劳动密集型产品，比如花卉。但有两个现实问题使我们无法这样选择：一是我们国家粮食需求的基数太大，如果进口量增加到20％的话，即便国际市场可以承受，我们自己也没有那么多港口和足够的运输能力；二是国际贸易壁垒越来越高，高附加值、劳动密集型的农产品面临出口困难的问题。当前，我国每年消费粮食约9700亿斤，而生产能力为9500亿斤左右，产需之间存在缺口。因此，加强粮食生产能力非常重要。
加强农业综合生产能力的另一个要点是加强农业的基础设施建设。特别是小型水利的建设。目前农村小水利处于年久失修，排灌能力严重下降的状态，制约农业生产。税费改革和“两工”取消后，小水利的建设因缺乏资金来源处于停滞状态。国家应当设立专项资金并对农民建设小水利给予适当补助。
第三是要继续对农业和农村经济结构实施战略性调整。农业结构调整有三个任务，一是提高农产品的质量和效益，包括品种质量和安全质量；二是优化布局，实施优势产业带工程；三是发展农产品加工。而推进农业产业化的路子可以把这三个方面的目标结合起来，从而提高农业的竞争力，把包括出口在内的农产品市场的蛋糕做大。
农村经济结构调整则是要发展农村二三产业，转移农村剩余劳动力。市场经济发达国家的做法是一方面加大对农业的投入，推进农业现代化，把农业发展成为现代产业，增强国际竞争力，一方面大规模转移农业人口。而中国的发展进程则是不断地把资源和资金从农村抽走，却把人留在了农村。在国民经济的盘子里，农业只占15％，而人口却占70％。现在突出的矛盾是我国的工业发展处在资本替代阶段，吸纳劳动力开始减少；同时城市大量职工下岗和新增劳动力需要安置，三个因素叠加在一起，使农村剩余劳动力的转移更为困难。因此，劳动力在城市和农村之间的双向流动将长期存在。
“如果说农业结构调整是把分子做大的话，减少农民的农村经济结构调整是把分母做小。”段应碧说。
他认为未来“三农”工作的第四个重点应当是农村社会事业的发展。“城乡收入差距大，但社会事业发展的差距更大，带来的影响是束缚了农村人的发展。”他说，2003年中央做出新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村的规定，这是一个进步。市场经济的财政体系是公共财政体系，公共品的供给不能光照顾到城市。“我最不喜欢‘农民的事农民办’这句话。”
第五是发展农民合作组织和保护农民权益。我们国家小规模的农业如何跟世界大市场对接是一个大问题。目前，我国大多数农户生产经营活动处于高度分散状态，无法保障自己的权益。加入ＷＴＯ以后，这种状况更不能适应国内外市场竞争的需要。将小规模分散经营的农户有效组织起来，帮助他们减少市场风险，是亟待解决的一个重大政策问题。目前农民合作经济组织在法律上还存在空白，其内部治理结构和管理制度也亟待完善。
当前需大刀阔斧进行的三项改革
段应碧认为，就当前的“三农”工作来说，有三项改革需要大刀阔斧地进行。
一是土地征用制度改革。目前的征地制度不光侵犯农民经济利益，而且给整个国家的稳定带来很大的问题。强制搬迁、强行征地，造成很多三无农民。据估计，目前完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4000万～5000万人。失地农民问题已经成为一个比下岗工人问题更严重的社会问题。目前土地征用制度改革的实际进展不大，关键是还没有能够从体制和机制上解决问题，地方政府以地生财的机制还存在，所以管理上稍一放松，就要出问题。
二是税费改革。农村税费改革已经迈出了很大的步伐，但是后续改革的任务仍然非常艰巨，如果改革深入不下去，就会发生反弹。税费改革实际上是农村各项改革的一个切入点，它形成了一种倒逼机制——如果其他方面不改，农民负担就一定会发生反弹。如何跳出“黄宗羲定律”的怪圈，第一就是要最终取消农业税，第二要以此为切入点，带动农村的一系列改革，包括乡镇机构改革，农村教育的改革等等。现在加快县乡基层政府体制改革是十分紧迫的任务。一般的看法都认为应当对现有的乡镇进行撤并，分流人员，压缩支出。我的看法是不一定要搞一个模式，也不一定都要减机构减人，有的恐怕还要加人。关键是首先要明确乡镇政府的职能。然后再决定需要什么样的机构，采取什么手段和需要多少人。到底什么事需要乡镇机构管，需要听上面各主管部门的意见，也要听农民的意见。现在“上面”的意见还是起主导作用。
段应碧说，税费改革的配套改革要进行四步创新：一是农村产权制度的创新。现在农民的财产权利很多地方是没有受到法律保护的，比如说农民的住宅没有房产证。二是农村经营制度的创新。光强调一个双层经营制度是不够的，要发展连接农民和市场的合作经营制度。三是社区管理制度的创新，要明确村级是一个社区，是一个自治组织。四是农村行政管理体制的创新，农村行政管理主要任务是社会管理。
第三项改革是农村金融体制改革。农村资金匮乏，农民贷款难严重制约了农村经济的发展。一方面大量资金从农村流向城市；另一方面缺乏能够给农户提供信贷服务的正规金融机构。能真正拿到贷款的农户还不到25％。农村在国家整个信贷结构中所占比例太低的问题靠政府的行政力量是无法解决的，“人往高处走，水往低处流”，资本一定是朝利润高的地方聚集的。因此必须靠体制来解决问题，关键是要有引导机制。解决这个问题的惟一办法就是要建立和完善政策性银行。从国际上的经验来看也是这样的。在计划经济时代，我们国家的农业贷款有50多个专项，银行商业化改革以后，只剩下了3个。应当建立政策性银行，恢复过去的专项。
还有就是信用社改革。现在能够真正为农户提供金融服务的就是信用社。信用社改革这两年成绩不小。当前改革的重点是完善法人治理机构和转换经营机制，尤其是在转换经营机制方面。目前存在的问题主要是信用社的经营方式不适应农村和农民的特点。比如说必须要有抵押、担保才能贷款，可是农民去找什么人担保，又拿什么来抵押。土地的所有权不是农民的，房子又没有房产证；还有就是只能短期贷款，而农业生产的周期往往是比较长的。因此农信社如何转化经营机制要分析农户和农村企业的特点。控制风险的关键是信贷员必须对农户信用状况了解，同时对信贷员要
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