制定地区协调发展的战略要把握好的三大关系

　　地区协调发展的实现受多种因素制约，制定地区协调发展的战略和政策至少需要考虑如下五点：

　　第一，我国已经加入世界贸易组织，“入世”过渡期也将在“十一五”时期结束。在全球化不断发展和中国与世界经济的融合不断加深的情况下，迅速提高国家整体竞争力依然是最紧迫的任务。

　　第二，随着买方市场的形成和内外竞争压力的增大，地区之间的合作将不断增添新的动力。如果说历史上的区域合作多以保障资源供给为目的，那么，未来的区域合作将日益体现出以开拓市场、进行产业分工、寻求双赢或多赢局面为主要内容。

　　第三，地区发展不协调的诸多现象产生于体制转轨时期，与特殊的体制背景有关，但体制并不是导致这些现象产生的惟一因素。在某些方面，历史的和自然的因素甚至是不协调现象产生的主导因素。

　　第四，消除地区发展不协调现象，实现地区协调发展，既需要推动以市场化为方向的改革，在新的制度基础上，寻求地区协调发展的战略和政策，又不能完全寄希望于市场；既要采取积极的措施，又不能不顾客观条件的制约，提出超越现实可能的目标，采取激进的然而会带来新的扭曲的政策。

　　第五，在逐步融入全球经济的背景下，地区产业分工将呈现日益复杂的格局，一个地区既可以与国内其他地区产生密切的经济社会联系，也可以与世界其他国家（或地区）产生贸易和投资关系。

　　鉴于以上诸点，制定和实施地区协调发展的战略和政策应把握好如下三大关系：

　　1．抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系

　　由于地区差距业已引起广泛的关注，被认为是影响和谐社会发展的新三大差距之一。无论如何，从现在开始，必须高度重视地区差距及其可能带来的社会影响，并采取必要措施，抑制地区差距扩大的速度。

　　但是，应该看到，地区发展的差距形成虽然与政策的倾向性有关，但在很大程度上也与天然因素有关，缩小地区发展的差距不是短期内能够实现的目标。事实上，在一个区域和人口大国，地区发展差距的存在是不可避免的。从世界范围来看，在当今最发达的大国经济中，也存在着程度不同的地区发展差距。

　　还应该看到，当前区域经济发展还面临着这样的问题，即：与参与国际竞争的需要相比，发达地区的竞争力不强，因而带动欠发达地区发展的能力不足。

　　因此，在“十一五”乃至全面建设小康社会的整个历史时期，必须妥善处理抑制地区差距扩大的速度与提高国家整体实力和竞争力的关系。

　　抑制地区差距扩大的速度，必然要求中央政府向欠发达地区投入更多的政策和资金资源。这种投入规模必须适当，力度必须适宜。适当的投入，有助于欠发达地区的发展和需求能力的增强，因而，也有助于发达地区竞争能力的提升，有助于中央政府协调地区发展能力的提高。过度的投入，虽然在短期内可能会收到缩小地区差距之效，但从长远来看，则会影响发达地区竞争能力和财富创造能力的提升，进而影响到中央政府协调地区发展的能力，最终不利于地区差距的缩小。简言之，“十一五”时期的区域政策既要考虑欠发达地区的发展，又要考虑发达地区的发展；既要鼓励要素向欠发达地区转移，又要增强发达地区的竞争力。

　　在这种背景下，从中长期趋势来看，我国地区之间的发展差距不仅会继续存在，而且有可能继续扩大。中央政府在此期间应该做的，是向欠发达地区提供更多的公共产品，采取适当措施，促进其社会事业的发展，使这些地区居民所享受到的福利水平逐步与发达地区接近。

　　2．以市场作为配置资源的基础性手段与适当发挥政府作用的关系

　　在市场经济条件下，市场是配置资源的基础性手段，生产要素在空间上的配置要遵循利益导向，不能像计划经济时代那样，不考虑要素的回报要求，运用行政手段，强迫要素按人们的主观意志而不是按经济规律在空间流动。

　　但是，国际经验和国内历史经验均表明，在市场经济中，对于区域经济发展，政府尤其是中央政府并非无所作为，而是有着发挥作用的巨大空间，包括提供跨区域的基础设施、引导地区合理分工、促进地区开展合作、支持落后地区增强公共产品供给能力、鼓励发达地区带动欠发达地区发展等。政府可以通过制定和实施发展规划，或运用经济的或法律的手段，引导要素向区域政策的目标区域转移；也可以运用财政转移支付等手段，支持区域政策目标区域的社会事业发展。

　　3．支持地区之间展开合作与鼓励各地区积极融入全球价值链分工体系和参与不同层次的跨国区域合作的关系

　　区域合作在范围上的不断扩大和内容上的不断深化是经济发展的普遍规律。通过专业化分工的深化和协作范围的扩大以扩大市场、提高生产和组织效率，是毗邻地区加强合作的内在要求。从世界范围来看，无论是国家与国家之间，还是同一国家不同地区之间，都在展开着不同规模和层次区域合作。

　　现在，我国各种形式的区域合作（珠江三角洲、泛珠江三角地区、长江三角洲、泛长江三角地区和京津冀合作，等）如正在如火如荼地展开。国家要在政策层面上和舆论层面上鼓励地区之间开展合作。

　　然而，应该注意到，国内地区之间的合作应当是开放的，而不应当是排他的，不仅不同的经济板块之间要相互开放，而且不同的地区、不同的板块都要在依托自身优势的基础上向境外开放。在全球化背景下，国家竞争力的提高将依赖于参与全球产业分工的深度和广度，以及在这个过程中所实现的的产业结构调整效益。因此，各地区一方面要积极融入全球价值链分工体系之中；另一方面，要积极参与跨国区域合作。

　　实现地区协调发展的战略思路

　　进入新的世纪，中央提出了科学发展观和“五个统筹”的发展要求，以及建立和谐社会的根本目标，还提出了“实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，实现相互促进、共同发展”的关于区域经济发展的总纲领。

　　根据新的发展要求和区域发展总纲领，在新的历史时期，地区协调发展战略的内容应是：以科学发展观为指导，以建立和谐社会和最终实现共同富裕为目标，以市场为配置资源的基础性手段，适当发挥政府尤其是中央政府的作用，促进地区之间形成合理的产业分工格局以及地区之间的良性互动，推动地区经济的普遍繁荣和社会的共同进步，为全面提升国家整体实力和国际竞争力构造区域经济发展的新格局。

　　为落实上述战略，针对区域发展中存在的实质性问题，我们认为，“十一五”时期或更长时期内，要实施如下两项综合性战略：

　　（1）“壮大龙头”或增长极培育战略。在改革开放过程中，我国形成了许多规模不等、层次不同的发展较快、优势较为突出的区域，不仅发达地区有这样的区域，欠发达地区也有这样的区域；有些区域对于全国经济发展具有重要的意义，有些区域对于周边地区经济发展具有重要的意义，前者如长江三角洲地区，后者如关中地区。进一步鼓励这些区域的发展，不仅有利于提高国家整体竞争力，也有利于通过扩散效应，促进各地区共同发展。

　　“壮大龙头”或增长极培育战略具体内容是：着眼于提高国家整体竞争力，进一步鼓励资源向优势区域集中，提高优势区域的综合实力和国际竞争力，增强优势区域带动周边地区发展的能力。从全国范围来看，继续构建和壮大沿海经济增长核心区域，如：珠江三角洲、闽东南、长江三角洲、山东半岛、京津唐和辽东半岛地区。从不同的地区来看，则发展在本地区具有相对优势的区域，如：在中西部地区，可重点培养武汉城市圈、皖江经济带、中原城市群、关中地区、成渝地区、南贵昆等增长极。

　　（2）“地区互动”或扩大和深化地区合作战略。如果政策得当，在今后10到20年内，全国将形成范围不等、内容和形式各异的经济带或经济区，尤其是有望形成横贯东西的珠江经济带、长江经济带、陇海——兰新经济带、京津——呼包银经济带。这些经济带或经济区的形成，有利于构筑地区良性互动、合作共赢的发展格局，有利于抑制地区差距扩大的速度。“十一五”乃至更长的时期内，必须实施“地区互动”或扩大和深化地区合作战略，以推动各类经济带或经济区的形成。

　　扩大和深化地区合作战略的核心内容应当是：着眼于实现区域协调发展，进一步促进东中西优势互补和共同发展，积极推进四条协作型经济带的形成；沿海三大核心区要依托地缘优势，中西部地区要依托能矿资源、劳动力和潜在市场优势，展开区域之间的合作。

　　当然，扩大和深化地区合作战略还包括其他内容：如东北地区的经济合作，京九沿线地区的经济合作，南贵昆的经济合作，以及国内不同地区与周边地区的合作等。

　　在上述两大战略之间，相互依存，互为前提。龙头型经济增长极只有进一步融入全球经济体系和提高自身的国际竞争力，才能获得长期发展的动力，才能带动周边地区或关联地区的产业结构调整。同时，增长核心区的形成和壮大也必须依托于和周边地区或关联地区的分工与合作，只有这样，增长核心区的发展才会更可靠的要素和资源保障，才会有更广大的市场可以依托。

　　（作者单位：国务院发展研究中心