周天勇

　　一、供养机构和人员快速增长情况

　　现代治理较好的国家，绝大多数用严格的预算来控制政府机构的不合理增长。用各方制衡并有硬性约束力的预算来控制机构和人员的快速增长，还是用组织力量（如编制办公室）来控制机构和人员的膨胀，是两种不同的思路。改革开放以来，财政体制改革的滞后，加上一些成立办事机构不给预算，给收费罚款政策的所谓体制改革，加上没有建设现代财政税收制衡关系，导致由社会供养的机构和人员快速快速增长，地县乡靠乱收费和乱罚款维持运行，实际上成了吃饭和供养型的财政。在没有预算制衡约束的情况下，公民供养的吃皇粮和吃准皇粮机构和人员增长很快。（见表1）

　　可以看出，全国财政预算供养的人员（加上离退休）达4690万人（包括公安和武装警察，其经费约为1500亿）；由预算外资金、企业和村民交费，包括企业列支成本供养的编制外人员，村一级730万人，县乡两级1270万人。全国被供养的吃皇粮人员和吃“准皇粮”人员达6694万人。行政管理费，加上公安和武装警察经费1500亿，再加上2003年事业经费6469亿元，再加894亿离退休经费，总计供养消耗费用高达23804亿元，每个行政公务、事业、离退休人员和编外人员平均为35560元。主要用于这些被供养人员的工资、福利、离退休金和补贴、办公、出差、吃喝招待、小汽车、出国等开支。2003年ＧＤＰ的1／5被供养人员所消耗。下表是改革开放以来供养人员经费的增长情况。（见表2）

　　二、被供养机构和人员快速增长的八大深层原因

　　改革开放以来，几次机构精简和改革，以及编制办公室为什么控制不住供养人员的快速膨胀，是什么深层的力量推动被供养人员迅速膨胀呢？主要有以下几个方面。

　　1、组织落实与设置机构

　　从治理社会的领导方式上看，一有问题，或者要抓某项工作，便要加强管理。加强管理就从所谓组织落实着想，对执政成本考虑得较少。组织落实便要建立机构，增加办公人员，使各类部门林立，各种办公室无限增加。一些临时性的办公室成立之后，级别已定，编制也确定，不好再撤销，大多成为常设机构。于是，一项工作建立一个部门，机构、官员和公务员在不断地创造工作，不断地建立机构，不断地设置职级岗位，不断地配备工作人员，机构越来越膨胀。而机构越来越多，机构之间工作的交叉、重复、职能不清、利益冲突等等问题也就伴生而来，于是又要有协调的部门，最终形成一个庞大的国民经济负担很重的管理体系。

　　设置机构，一般是组织发文和任命，编办给编，财政局给经费，或者不给经费，政府发文给收费罚款政策。因此不论设多少机构，需要多少工资和办公经费，都可以实现扩张。财政预算约束不了这种力量推动的机构膨胀，人大对政府财政用于机构人员膨胀的预算也没有制约。于是，出了问题，加强管理和组织落实是无法控制的、推动机构和人员膨胀的强劲的体制性力量。

　　2、上下机构对口与基层机构膨胀

　　中央各部门从上到下，要求各级政权的各种机构上下对口。如果下一级没有对口机构，下拨的经费不拨，开会不通知，业务检查时故意找问题，年终考核不达标。于是，虽然中央有地方可以按照自己的实际情况设置机构的精神，但是实际上是做不到的。中央各部门，各部门的司局，在地方都能找到对应的机构。到了乡镇一级，也要求机构对口，于是乡镇从改革开放初的几个到十几个公社干事，到今天几十个办公室和站所，平均二三百人，人满为患。成为农民和财政沉重的供养负担。

　　3、政权层次太多

　　目前已经形成中央、省、副省、地、副地、县、副县（一些开发区和县里所谓的管理区）、乡等政权层次，政权层级太多。20世纪70年代末和80年代初，撤销人民公社改为乡镇一级人民政府，后来陆续完善乡镇人民代表大会制度，有个别的乡镇还设立了政协；20世纪年代中期提出以城市为中心发展经济，实行市管县体制，派出的地区机构纷纷改市，全国地区一级派出政权体制逐步改为省和县中间的一层政权实体。乡镇和地市这两级政权，使得整个国家政权运转的成本上升2000亿左右，工作效率下降了20％。

　　4、税外随意收费及罚款

　　收费是国家通过公权收取公民财产的一种行为。在现代市场经济国家中，通过公权向公民收费，首先要得到公民的同意。国家可以通过提出收税方案，并由立法机构审查批准的方式，在合法的前提下，向公民收税和收费。然而，我国各地各级政府不通过人大批准收费和罚款的情况非常严重，并且用乱收费和乱罚款来扩张机构和增加供养人员。对于许多政权和事业机构，国家出台了一些不给经费，或者不给够经费，由自己收费供养自己的政策；在这种思路和政策的放纵下，这些自费机构迅速增加，人员恶性膨胀，成为乱收费和乱罚款的源头。如工商、质检等重要的执法部门，竟然靠收费和罚款维持运转和发展壮大，甚至成了政府的创收部门，或者说第二、第三“税务部门”；还有乡镇的一些土管所、建设所、劳动所、计生所，甚至派出所等等，都是依靠收费和罚款过日子的最基层政府权力机构。一些公安、法院、质检、土地、城建等执法机构，政府不给足预算经费，允许他们通过收费和罚款补充自己的工资、办公和设施建设经费；甚至设置如工商等一些机构不需要在政府预算中列支经费，只给收费权力和政策，完全依靠收费和罚款维持运转。（见表3）

　　注：根据财政部网站数据整理，查不到2003年中央预算外收入数据，估计为540亿左右。

　　5、吃皇粮岗位变成一种人情

　　实事求是地讲，组织是分层次的，到了一些地方的主要负责人，他可能更多地要考虑各种关系的利益，甚至七亲六故的就业和工作，从而使机构和人员膨胀，使庞大的被供养机构和人员成为国民经济的沉重负担。在北京和省城，就业机会较多，中央和省可以对编制控制要求较严；但是到了地方上，中西部，小城市和小县城，乡和村，就业机会较少，有时几任市县主要领导，几任领导，为了给各种关系解决就业，大规模批条，增加机构、增加临时性办公室，增加事业机构，增加公务员、事业人员，增加领导和非领导职务。特别是地方领导在提升、离职、退休、机构改革前，这方面的突击行为更为明显。大量的吃财政饭和吃收费饭的市县乡村供养人员就是这样膨胀起来的。

　　6、各级各部门班子、职数、处室科越来越多

　　各级政权五大班子和各部门处科股俱全。中国地方的政治体系中，有党委、政府、人大、政协、纪律检查等等；党委有管工业、农业、文教卫生、政法、组织人事等等方面的书记和副书记，党委有秘书长和分管各部门的副秘书长；政府中也有相应的市长和副市长，也有分管各口的副秘书长，还有市长助理；各局委办有各司其职的局长、主任，配备有副局长和副主任，下面还有处室，有处长副处长等，还有科长副科长，最后还有办事员；另外，机关中还有局级副局级、处级副处级、科级副科级等若干。政权是由具体的人组成的，这些人即“政权官员”。他们具体的行为目标可能并不是社会福利最大化。而是包括：巩固自己的职位并力求晋升，寻求更高的薪金，较小的工作负担，出国考察，奢侈的办公条件和“旅游式”的出差等等。而在一个等级制的组织中，如果不在制度上加以制衡，上述这些目标都可通过极力扩大其下属的机构和人数来实现。

　　7、庞大的消耗极大的政权后勤部门和公务消费

　　机关和一些事业单位办社会的现象很普遍，园林、招待所、印刷厂、幼儿园、车队、食堂、清洁、体育馆、礼堂等后勤服务人员占很大比重。在党、政、社团、高校、卫生等机构和单位，这部分机构和职工一般要占到三分之一左右；其经费有时占到党政机关预算的1／4，甚至到1／3，而且其服务大多收费高、质量差。从公务消费看，20世纪90年代后期，我国约有350万辆公车，包括司勤人员在内每年耗用约3000亿元人民币。2003年据专家研究，公车消费可能已经达到4000亿左右，已经成为财政不堪其重的大包袱。社会轿车每万公里运输成本为8215．4元，而党政机关等单位则高达数万元。这其中包括了大量的公车私用、违规超标购车等职务违法行为。而各级政权和各部门的吃喝招待费用，全国一年估计在2000亿元左右。

　　8、庞大的效率极低的事业机构

　　为了为人民服务和科教兴国，我们办了规模巨大的文化、教育、卫生、科技、各类协会等事业。从2004年的情况看，如果将2003年统计在公务员中的行政性事业单位剥离到事业中，全国125万多个事业单位，近3000万职工，其工资和办公等年耗资7000多亿元，其各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上。许多站所长期吃国家的皇粮，没有专利，不服务于生产。比如，贵阳市的农业事业单位有22个，其中涉及种植业的事业单位就有9个，包括植保站、土肥站、果树站、种子站、草地站等。一个农民有果树和土肥方面的疑问，还得跑两个部门，而现在的农业技术专家搞种子研究的不可能不懂点果树管理，划分太细而互相推诿，最后谁也不管。每个站六七人的配备，真正服务农民的也就是一两个人，其余司机、出纳、会计和过多的党政人员等配备根本就没有用。

　　总之，这八个方面的力量、机制和方式，强劲地推动着党政、事业、法务、社团、县乡编外人员、村务人员等吃皇粮和吃准皇粮机构和人员的快速增长，几次精简机构和人员都没有效果。如果不从新的制衡思路进行制度设计和改革，进行有效和严厉地控制，我们将造成一个庞大的供养层，并且使国民经济的供养负担越来越沉重。

　　（作者单位：中央党校研究室）