中央政府在制定法律和政策的时候，应当尽可能地使法律和政策的执行，不依赖地方政府，而直接作用于企业和个人，这是建立有效政府的基本原则之一。

　　调控房地产市场，显然已经成为中央政府的一大政策重点。最近连续三个月连下三道金牌：3月底，国务院办公厅发布《关于切实稳定住房价格的通知》（“国八条”）；4月底，国务院常务会议提出加强房地产市场调控的八项措施（“新八条”）；最近，国务院办公厅又转发了建设部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》。

　　就政策意图来说，三份文件一脉相承，而发出的政策信号则越来越明确，措施也越来越具体。不过，最为引人注目的事实是，房地产新政系出自中央政府之手，并对地方政府提出了严厉的要求。

　　运用宏观经济政策对全国经济进行管理调控，乃是中央政府的职责和权力。不过，由于房地产市场具有一定地域性，各地市场在相当大程度上受地方政府、尤其是大城市政府——政策的支配。中央政府的政策是否正确，固然很重要；而地方政府是否执行中央政府政策，可能更为重要。这两者之间博弈的结果，乃是本轮稳定房地产市场的努力能否成功的关键。

　　不幸的是，房地产市场变化的收益和风险，在中央政府和地方政府之间的分配是不对称的。房地产市场呈现繁荣景象，哪怕是非理性的繁荣，都可以增加城市官员的政绩、增加城市政府的批地收入和财政收入。

　　因此，地方政府或明或暗、有意无意地采取了一些政策措施，推动地价、房价上涨。比如，在“经营城市”的理念指导下，抬高土地和房地产市场的价格；盲目大拆大建，制造大量被动性需求，并带动在郊区向农民征地的需求。征地同样是地方政府的生财之道。

　　同时，地方政府在制定本地房地产政策之时，也倾向于最大限度地利用中央政府的鼓励性政策，而最低限度地遵守中央政府的限制性政策。并且，地方政府经常利用中央政府政策上的漏洞。举例来说，在中央政府土地转让由协议出让改为“招拍挂”之前，地方政府都开了若干巨大的口子，利用这些口子，以旧的协议转让方式突击批出大量土地。

　　可以说，部分城市房地产市场近年来的非理性繁荣，在很大程度上是地方政府放纵、甚至操纵的结果。

　　但是，房地产市场所蕴涵的风险，比如金融风险、社会风险——不管是地方性的，还是全国性，都要由中央政府承担。因此，早从2003年起，中央政府就开始对房地产市场进行宏观调控，并要求地方政府采取相应措施。但这些政策在一定程度上被地方政府消解了，在2003年这个“宏观调控年”，房地产市场反而愈来愈趋于非理性。

　　这种奇怪现象，不仅反映了房地产市场是扭曲的，金融体系是扭曲的，同时也表明，政府之间的制度安排存在某种问题。

　　地方政府与中央政府因为所处地位不同、视野不同，以及利益不同，而在法律、政策的倾向上存在分歧，这是很正常的事情。重要的是，有一种协调二者的有效机制，从而使二者的政策能够指向公共福利最大化。

　　但在中国，这一机制似乎还不甚健全。各级政府之间，尽管在政治上是高度集中统一的，但在行政管理方面却相当分散。如果地方政府不执行中央政府政令，中央政府似乎欠缺有效的约束手段。因而，在正常情况下，中央政府的政策经常会被截留或扭曲。此即人们所说的“上有政策、下有对策”。由于地方政府的消极不作为，中央政府所欲解决的问题，经常得不到解决，或者丧失最佳解决时机。

　　房地产市场可能就是这样的。到最后，“国八条”只能祭出最后的杀手锏：以异常严厉的口吻，将房地产市场的稳定与行政首长的乌纱帽挂起钩来。与此相应，中央政府派出高官亲赴各地调查督办，对地方政府施加政治上的压力。只是在此之后，地方政府才真正行动起来。

　　但这种做法，终究是非正式的，以政治的方式解决纯粹经济问题，也不是长久之计。假如换一种思路，也许可以解开这个死结。也就是说，中央政府在制定法律和政策的时候，应当尽可能地使法律和政策的执行，不依赖地方政府，而直接作用于企业和个人。

　　这一趋势在房地产新政三文件中似乎越来越明显，比如，最新文件中提出的购房2年内转让全额征税、禁止期房转让等政策措施，就不需要地方政府的中介。尽管房地产价格的走势目前仍扑朔迷离，但从制度变革的角度看，这一政策的方向是完全正确的。

　　就整个经济领域而言，中央政府在行使其管理权力时，需要诉诸真正的宏观政策，比如利率政策、税收政策。这些政策直接作用于市场，作用于企业和消费者，而不需要通过地方政府的中介，中央政府的权威反而可以得到较好维护。

　　在其它政策领域中，中央政府恐怕也需要遵循这一思路。中央政府、地方政府分别对企业和个人行使各自范围内的权力，中央政府毋须依赖地方政府，这是建立有效政府的基本原则之一。