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代表在人大闭会期间当面提问，要求政府限期解决实际问题，但这一举措至今未形成制度规范，个案数量及所涉领域已在缩减
本报记者 朱永红 福建 泉州 报道 自2002年起，永春县人大连续三年进行“约见”活动。即由人大代表当面约见政府高层官员，要求限期解决实际问题。
本报记者 朱永红 摄
黄圣宇再一次犯了难，5月17日，“取经者”接踵而来，他们要求索取福建省永春县人大代表“约见”政府官员活动的实施规范，这使黄圣宇一筹莫展。黄是永春县人大常委会秘书科干事。自2002年起，该县人大连续三年在闭会期间，由人大代表当面约见政府高层官员，要求限期解决实际问题。但这一活动至今未形成相关的制度规范，这不免使专程来此学习经验的来访者感到失望。
“约见”和普通的代表视察不同，针对代表提出的具体问题，参加约见的政府部门要当场给出解决问题的意见和期限，并必须执行。“约见”的法律依据来自于《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。目前法律中已规定了约见、质询、成立特别调查委员会等多项人大的监督手段，但在各地的基层人大，这些手段鲜见实施。现在，根据永春县人大2005年工作安排，新一轮的人大代表约见政府官员行动正在筹备，常委会已准备下基层摸底，确定今年的约见内容。
副县长拍板“警示灯”难题
“永春一中门口到五里街镇的车流量很大，前几年设置的交通警示灯却是闭着眼睛，全部不能发挥作用，存在严重的安全隐患。这应该由谁来管理？”永春县人大代表、五里街镇华岩村主任孙新民在问。
在永春县人大常委会会议室，坐在他对面的副县长李建民立刻做出了回答：“警示灯目前处于无人管理的状态。现在，经过规划建设局、交警大队、交通局、公路局等部门协调，县城区内的交通警示灯，将由规划建设局负责，电力和交警部门协助配合，乡镇的警示灯，由当地乡镇政府负责。”这一幕发生在2004年11月1日。在这次“约见”活动中，政府方面派出了副县长和职能部门局长，回答代表们面对面的提问。
之所以一个小小的警示灯要由一个副县长来回答，是因为这一问题涉及多个部门。在2004年的人大会议期间，孙新民就对这个问题提出了意见，随后，意见交由交警部门办理。但由于这批警示灯是由社会力量出资建立的，其维护和电费等并无相应部门接手，从而处于“无主”状态。且这种情况在全县非常普遍，交警部门无力单独完成，因此一直拖了下来。
在耽搁半年之后，这个问题被人大代表孙新民以“约见”的方式向政府再次提出解决要求。根据永春县人大常委会决定的约见程序，这个问题被代表提出后，经人大常委会认可，在半个月内组织代表和相关部门官员现场视察，并研究磋商办理方案，并由人大和政府办公室确定正式约见日期。
正式约见时，驻会常委会组成人员和相关代表、政府官员分组讨论，再统一集中确定办理方案和时限，最迟时限为当年年底。这次约见中，副县长当场拍板确定了管理职责。约见结束半个月后，警示灯恢复了正常。
三年解决16项建议
“这种约见比正式会议上的建议还要快，还要管用。”永春县人大代表徐金斗也曾牵头进行过一次约见活动，他认为，两会期间的建议要统一交办，一般要半年以上，办理时间较长，而面对面的“约见”，办理时间在一个季度，甚至一个月以内。
永春县人大最初决定开展“约见”活动，就与人大代表对两会建议办理速度的反映有关。永春县人大常委会主任张祖森说，2002年六七月份，两会上提出的代表建议快办理完了，但这个时候，代表们反映的急事比较多，他就想到了法律已有所规定的代表“约见”制度。
《代表法》第二十一条规定：“县级以上的各级人民代表大会代表根据本级人民代表大会常务委员会的统一安排，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察。
代表按前款规定进行视察，可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人应当听取代表的建议、批评和意见。““开展约见活动，是代表行使职权的体现，也是密切干群关系的一种好办法。”张祖森说。
由于其他地方没有先例，在确定开展“约见”活动之前，张祖森和县政府进行了沟通，并获得支持。虽然没有透露当时细节，张祖森形容这次沟通是“一拍即合”。“我们当时并没有太大压力，认为这是代表履行职务的方式。而且由于事先有过沟通，我们不认为这会对政府添麻烦。”副县长李建民说。
当年，永春县人大常委会主任会议决定，闭会期间开展人大代表约见政府官员活动。经永春县人大统计，约见活动连续开展三年，代表们围绕水利设施修复、矿山环境保护、偏远山区邮件投递、道路硬化等内容向县政府工作部门提出意见、建议23项，有8项得到当场解决，到目前为止有16项得到了解决，其他问题、建议也都得到明确的答复。
“公仆对主人的尊重”
根据永春县人大提供的资料，到目前为止，所有参加约见都是部门的正职负责人参加，而且，县政府每次都派一名副县长进行协调。三年约见活动保持的“规格”与永春县人大常委会对政府提出的要求有关。2002年7月，人大搞了第一次约见活动。人大常委会主任张祖森参加了约见，并在讲话中提出：有关单位和个人应放下架子，尊重代表的权利，做好约见的各项准备工作。因为“它关系到公仆对主人的尊重，否则便是公仆对主人的不忠。”
这份讲话稿至今被保留在永春县人大常委会。讲话中还提到，如果被约见的负责人因健康原因或出公差，或确实有紧急任务不能与代表见面，应委托其他负责人及时参加约见，并说明情况，而不得无故推托，或指派无关人员、不了解情况的人员敷衍了事。
在此后的约见中，人大常委会负责人多次重申了这些原则。永春县人大常委会还提出，约见结束后，由人大常委会负责督促代表提出的问题和建议的落实，跟踪政府部门对约见内容的办理情况，向代表通报，并征求代表对办理情况的意见。如代表对国家机关负责人的回答极不满意或国家机关负责人不接受约见或敷衍了事，人大常委会应组织进行调查，必要时采取监督措施，确保约见不走形式。
每年约见活动举行的时间目前尚无明确的说法，但三年来，基本上都是在每年下半年统一举行。张祖森解释，这和政府办理两会建议的时间有关。根据惯例，县两会每年在2月份结束，3月份人大和政协共200件左右的建议、提案交由政府部门办理，7月份时政府汇报办理情况。“在7月份之前如果进行约见，政府部门的精力不够。而7月份以后，实际上有个空当期，而且会议结束半年后，代表可能有了新的问题，我们就是在这个期间进行约见。”张祖森说。
三条“戒律”与审查制度
除了对政府官员的要求，永春县人大也对要求“约见”的代表提出了3条“戒律”。根据永春县人大常委会主任张祖森的讲话，代表在有组织的视察活动中，如发现某个问题较为突出或非常重要，有必要与相关的国家机关负责人进行沟通、询问时，即可提出约见。但他提出，代表提出约见要求必须严格按照法律的规定进行。
《代表法》规定，代表提出约见要求，必须在县级以上人大常委会统一安排的工作视察时提出，而且必须向本级或者下级的有关国家机关负责人提出。根据这条规定，代表未经人大常委会组织视察，便不能自行提出约见要求。因此，代表的约见要求一般应提前5天以上以书面形式向县人大常委会正式提出，以便统一安排，也使被约见者有所准备。
第二条“戒律”是，约见的内容划定了五个范围，分别是辖区内贯彻执行宪法和其他法律法规的有关情况；人大及其常委会的决议、决定的执行及议案办理的情况；辖区内政治、经济、文化、教育、科技、卫生、城市管理、社会事务等方面的重大事项；群众反映强烈的热点难点问题；代表认为有必要约见的其他事项等。根据这条规定，按照法律、法规规定应当由司法机关、行政复议机关、仲裁机构处理的事项，已经进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的事项，以及涉及代表个人和亲属问题的，不属于约见的范围。
如果代表要反映这三类问题，只能当作个人来访和信访件处理。第三条“戒律”是，约见的事项应当是“较紧迫的重大事项”。张祖森解释说，约见政府部门负责人的举动是一项严肃的工作，如果没有限制，哪个人心血来潮，或者为了一个具体事件，经常约见政府部门负责人，那么，国家行政机关也可能出现疲于应付的情况。
但事实上，并不是所有符合这三个条件的约见要求都会得到批准，因为还要经过人大常委会的“审查”。而且约见前，常委会都会先向代表们发出准备约见的通知，再下基层摸底，确定约见事项。
永春县人大常委会主任张祖森提供的“审查标准”是，群众比较急、代表意见大的，政府有能力解决的问题，将被优先考虑。张祖森说，2004年共有9个约见要求，最后只批准了4个。被筛选掉的项目，要么事情很小，要么政府根本无力完成。比如，一个代表要求给一个自然村建一条公路，要花上千万，人大常委会认为当年不可能完成，否决了这个要求。而且，在确定约见内容前，人大与政府方面会事先进行磋商，取得政府方面的谅解后，才能正式确定为约见内容。“事先沟通，有准备进行，感情上容易接受，叫政府掏钱才顺畅。”张祖森说。
约见个案数量明显下降
根据《代表法》的规定，代表约见的对象为“有关国家机关负责人”，张祖森认为，这应当包括政府的负责人，也包括检察院和法院的领导。
但三年之间，永春县人大没有约见过“一府两院”的主要负责人，而是均为政府工作部门负责人。“我们要在更高层次上探索，下一步，在合适的时候，如果有代表提出合适的建议，我们会约见检察院和法院负责人，以及政府的一把手。”张祖森说。“代表约见作为一种对约见双方都有积极作用的代表活动方式，必将在今后的工作中发挥越来越重要的作用。
但由于这项活动还在探索阶段，在具体操作过程中还有许多问题需要进行研究。“张祖森认为，由于《代表法》对代表约见活动只是作了原则的规定，各地的具体操作各不相同，因此，有必要对代表约见活动进行规范，使其制度化。
但至今，永春县人大并未出台相应的制度性规范，使其纳入法制轨道。“我认为出台制度并不急迫。”一位人大官员说，“以前出台了那么多制度，也不见得就执行了。反正只要这拨人在，这项制度就会坚持下去。”
他的理由是，本届人大官员是1999届在2004届的连任，还有4年任期。但有专家对此表示担忧，原全国人大常委会研究室主任程湘清说，对约见的具体实施方法，我们国家还没有相关的规定。但县级人大可以以决议的形式确定这些规定的法律效力。如果长时间地没有成文规定，一旦班子换届，则可能会造成人走政息的后果。
永春约见活动实行三年间，约见个案的数量和所涉及的领域已出现了明显的下降曲线。2002年第一次约见时，16名代表约见12名政府部门领导，提出包括治安在内的14项问题。2003年，10名代表约见5名政府部门领导。到了2004年11月份，这个数字下降为4名代表约见5个部门领导，议题也只有4项，且全部为民生项目。
“经过实践，我们认为数量不宜太多，要挑容易见实效的，不然会影响人大和政府的威信。”张祖森对此解释说。程湘清说，对于约见制度来说，代表提出的问题很关键，如果是群众非常关心的焦点问题，有关领导重视，就能发挥更大的作用，反之，则有可能流于形式主义。
另一件事也许更能说明问题。在一次约见活动中，人大代表颜丽珠反映《关于加强中小学危房改造的议案》的有关资金补助问题没有到位，参加约见的县财政局、教育局负责人没有当场给出解决期限，表示要向县政府领导汇报后才能答复。
随后，县人大常委会认为此事关系到学校能否正常教学，事关重大，不宜拖延，张祖森亲自找到县长，促使县政府兑现了承诺的补助资金85万元。“没有正常的制度渠道，依靠领导出马解决问题，显示还不是成熟的做法。”永春县人大一位官员承认。
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