专家建议尽快以市场手段突破行政区划藩篱，避免资源浪费

　　文/本报记者　余颖　陈春鸣　画

　　这几日，广州行政区划调整成为城中百姓议论最热的话题。其实，何止一个广州的行政区划“大变脸”？放眼全国，记者发现了一个值得注意的现象，近几年，国内大中城市都不约而同地进行了行政区划“大手术”。但像广州这样，在一个特大型城市进行牵涉面如此之广的行政区划大调整，在全国都是极为罕见的。

　　是什么原因导致各地都在行政区划方面大动干戈？这样做对城市的未来发展会有什么样的影响？

　　“重分版图热”暗藏一个难题

　　目的：适应城市化进程的需要

　　根源：单纯经济手段不足以解决矛盾

　　当年，引人注目的是佛山的区划改革，顺德市、南海市、三水市、高明市四个县级市撤销，设立佛山市禅城区、南海区、顺德区、三水区和高明区五个区。加上江门的区划调整，将新会市变成了江门的一个区。珠三角城市群整合的脚步，在行政区划中逐步显现出来。此前，南京市大手笔调整行政区划，杭州、苏州、温州、上海、无锡、宁波等也都大力度调整行政区划。

　　民政部区划地名司司长戴均良曾撰文透露，从2000年到2003年，国家共计审批县以上行政区划调整变更事项130余件，其中大中城市市辖区的调整变更事项80余件，接近总数的三分之二。同时，近三年来，大中城市市区行政区划调整事项主要集中在东部沿海地区，特别是经济发达、大中城市集中的江浙粤闽四省和京沪津三大直辖市。

　　这几年，为何有如此多的城市都“重分版图”？

　　华东师范大学终身教授、博导，中国行政区划研究中心主任刘君德教授在接受本报记者采访时表示：“这是中国转型期的特有现象，为适应城市化进程的需要，总体上看调整是必要的，必要的行政区划调整势在必行。”但在他看来，调整行政区划只是现行行政体制下解决跨行政区经济社会建设矛盾的一种不得已而为之的手段。

　　“区划调整不是解决矛盾的根本办法，不是全部办法，更不是改革方向。”刘君德强调，运用行政区划调整，要经过充分科学论证，要慎用。“你想，即使是最简单的所有机关企事业单位的门牌、公章、企业工商营业执照、税务登记证、银行账户、卫生许可证、身份证、户口簿……都要换，要花费多少钱呢？如果过了若干年，又有发展矛盾，是不是又要改区划呢？”

　　中山大学行政与区域研究中心主任魏清泉教授也持相同观点，他认为，一个普遍问题就是，经济发展首先遇到的障碍，是行政区划对于资源与优势整合的阻隔与排斥。“目前我们在处理城市之间与各行政区域之间的矛盾上，经济手段比较薄弱，就只有寄托在行政区划，用管理机制解决。如果有市场手段，何必要用区划调整的手段呢？”

　　广东省社会科学院宏观经济研究所课题组的一份《关于珠三角行政区划调整与城市功能定位的研究》报告揭示，目前珠江三角洲的经济还是行政区经济，伴随着政府职能的转变，市场经济体制的确立，行政区应回归到它的主体功能，行政区经济应逐步淡化，而应努力建立以跨行政区城市体系为主导模式的新型经济区经济格局。

　　“两江试验”为何成专家最爱？

　　范例：调整区划未果，靖江与江阴“暗渡陈仓”

　　结果：市场手段诞下“中国第一个行政混血儿”

　　当越来越多的城市都在呼吁，以调整区划改变区域经济格局时，是否应当作进一步的思考：调整就能改变一切吗？有没有比调整区划更有效的路子呢?数名专家不约而同地向记者介绍起“两江试验”———江苏江阴与靖江突破行政区划藩篱的合作就是一例。

　　居长江大桥南北两岸的江阴和靖江，分属无锡市和泰州市的行政版图。历史两地有太多的血脉相连，却因行政区划的阻隔，成为苏南苏北贫富差距的现实缩影。靖江与江阴相比，经济实力相差甚远。

　　为抹平这道南北差距的天堑，靖江人也一直对行政区划调整抱着很大的兴趣，认为惟有调整区划，靖江才能与苏南共同发展。江苏方面也设想过，把分属泰州的靖江、无锡的江阴和苏州的张家港三个县级市，合并升格为地级“三江市”的计划。可江阴、靖江和张家港都是各自地级市的“财神”，在现行的行政区划体制下，谁都不愿放弃。当地领导几乎想到了所有的办法，甚至包括两市合并的“终极疗法”。

　　2001年起，江阴与靖江“暗渡陈仓”低调互动，2003年8月，江阴与靖江终于突破行政区划壁垒，跨江融合诞生了“中国第一个行政混血儿”———江阴经济开发区靖江园区,江阴因此谋求到更多的土地和发展空间，而靖江因为园区落地而带动产业的形成和就业的提升。

　　“这个例子告诉我们,在行政区划不变的情况下，也能发展,双方也能共赢!”刘君德说，“经过一年多的摸索，江阴经济开发区靖江园区最初的示范意义已经转变为现实经验。”

　　浙江省社科院经济研究所所长葛立成多次提议，大力度地实施行政区划的调整是一个路子，但另一方面，比如长三角一体化中的合作，根本不必等待行政区划的改变，可以率先从一些合作意愿较强、也最具实际操作性的部门间、行业间开始。最终会发现，行政区划的障碍是有可能通过市场的力量来淡化甚至消除的。

　　城市“摊大饼”易得“病”

　　误解：面积大就是特大城市

　　后果：给城市管理等带来压力

　　各城市的区划动手术后，一个共同特点是，城市变大了！

　　有专家表示出不同程度的忧虑，城市如果建成区面积过大，摊饼式地向外延伸，容易给城市管理、市内交通、环境建设等方面带来较大的压力。中山大学行政与区域研究中心主任魏清泉教授向记者表示，城市要有适当规模，没有规模很难带动辐射周边，“但是不是越大越好呢？如果超过边际效应，会带来一系列城市病，负面效应很大。”他认为，城市的扩大要和经济发展相适应，要和周边协调，在城市规模上不能想当然，要严密分析论证，不能说把周边所有县都撤掉改区，严格控制特大城市膨胀。