“北京市2003年末的建设用地总面积已经超出2010年规划期末的最高上限。”北京土地规划透支7年；山超过99%，不少地区5年就用完了10年的用地指标

　　国土资源部部长孙文盛12日透露，我国历史上第三次土地利用总体规划的修编已经着手进行。孙文盛同时强调，土地利用总体规划(以下简称土地规划)具有很强的法律约束力，规划一经颁布实施，任何人不得擅自修改。

　　在强调这些原则的时候，他也透露了目前我国在土地规划执行中存在的问题。他说，一些地方在城乡建设和经济发展的指导思想上与中央的要求还有一定的距离，影响了规划的严格实施；一些地方不依规划办事，存在违反规划批地、用地的现象；一些地方擅自或变相修改规划，影响到规划的法律效力等等。

　　其实，在这些“原则问题”的背后一个个现实的违反土地规划的典型更令人感触深刻。

　　违规批地导致土地规划严重透支

　　违反土地利用规划震撼力最大的典型事件莫过于去年曝出的“铁本”事件了。

　　在铁本事件中，铁本公司在当地政府有关人员的协助下，采取化整为零的手法，将5988亩土地分14批次报江苏省国土厅审批，从而避开了国务院的审批，致使铁本公司项目部分非法占地合法化。

　　2004年4月28日，在国务院的直接过问下，“铁本事件”涉及失职违规的8名政府和有关银行的相关责任人已分别受到了党纪、政纪处分及组织处理。其中江苏省国土资源厅副厅长、党组成员王明详受到行政记大过处分，党内严重警告处分，并被责令辞职。

　　在现实中，违反土地规划批地的又何止“铁本”一例。有专家就指出，开发区违规批地远远甚于“铁本”。

　　据最新统计，目前全国共有各级各类开发区6015个，60%以上是省级以下开发区。各类开发区规划面积达3.54万平方公里，超过现有城镇建设用地总面积。如此大面积的开发区需要占用多少土地(包括耕地)？这些开发区的土地是怎么批下来的？一位资深业内人士用三句话做了概括：“规划跟着项目走”、“规划跟着领导走”、“规划跟着违法走”。这三句话形象地披露了开发区违规批地的内幕。

　　不可否认，近些年来，我国不同级别的开发区是违反土地规划的一个重灾区。

　　来自权威部门的消息证实，广州2000公顷开发区用地违反土地规划；1月26日，广东省委副书记、深圳市委书记、市人大常委会主任黄丽满在参加广东省两会时透露，深圳市25年的发展用掉了三分之二的土地，占可用土地的70%，土地利用现状极为紧张；北京市主管城建的刘志华副市长去年底在其所作的《土地利用规划和管理情况的报告》中透露：“北京市2003年末的建设用地总面积已经超出2010年规划期末的最高上限。”北京土地规划透支7年；山东省已经使用了规划用地的80%，而浙江省则超过99%，不少地区5年就用完了10年的用地指标。以浙江省绍兴市为例，这几年，浙江省国土资源厅下达给绍兴市每年的建设用地计划指标在6000亩左右，而该市实际用地远远高于这个数目：1999年为1.05万亩，2000年为2.55万亩，2001年为4.42万亩，2002年6.94万亩，2003年上报用地则突破了10万亩。有权威人士证实说，土地利用透支规划问题在城市建设发展迅速、房地产市场发达的地区尤为突出。

　　12日，记者就全国到底有多少城市、地区存在土地规划透支问题采访了国土资源部规划司的有关领导，据这些领导介绍，西部地区的西安、成都、重庆等也都出现了土地透支的问题。

　　违反土地利用规划缺乏法律制裁

　　按照我国土地管理法等法律规定，省级以下的地方政府尤其是县、乡两级政府没有权力批准建设用地。但从已披露的土地违法案件来看，县、乡两级政府动辄就能把成百上千亩的土地批给用地单位或个人。规划“红线”实际变成了“弹簧线”。

　　问题又出在哪儿呢？记者通过采访证实，个中缘由，除了一些官员法制意识淡薄，权大于法以及权钱交易等腐败原因外，违反土地利用规划却没有法律能够制裁这种违法行为不能不说是一个根本原因。特别是对那些不合规定的领导集体批地，也被称为“因公违法”，法律更是无奈———虽违反了土地规划，但“钱没装个人腰包”。这样一来，“生米煮成熟饭”，也只能将错就错，补办手续了之。

　　12日，记者从国土资源部了解到，我国从1986年开始到目前，近20年的时间里，我国土地规划将要第三次修编。但是，到目前为止，除土地管理法的原则规定外，围绕土地规划我国却始终未出台一个配套法规。土地规划牵扯到960万平方公里的土地如何利用，就是这么一个大问题却没有一个专门的法律来加以约束，这不能不说是一个令人焦虑的大问题。

　　遏制违反土地规划必须立法

　　规划到底具不具备法律效力？12日，记者就此采访国土资源部规划司有关负责人时，这位负责人表示，规划就是一种法律形式，一旦颁布就不能违背。他还告诉记者，国务院28号文中明确强调了规划的三个不能，即基本农田不能随意改动；建设用地总规模不能动；重大土地用地利用方向不能动。

　　既然如此，为何会出现如上之多的违反规划的行为呢？有专家指出，原因就在于，没有配套的专门法律来建立制约、监督机制，来遏制违反规划的违法行为。

　　新一轮土地利用总体规划已开始编制，严控建设用地增量；严保耕地特别是基本农田；严防随意调整规划基数是这次修编确立的三个原则。有了这样的原则各地违规批地、土地严重透支的行为是否就不再出现？回答显然是不可能。那么，新一轮土地利用总体规划制定后，用什么手段确保规划的实施，又如何防止先占用土地再通过“规划修改”予以合法化的现象？如果出现土地严重透支的情况，用什么手段制止乃至制裁？看来只有尽快出台相关配套的专门法律才有可能尽量遏制土地违规行为的发生。

　　“市政府特别希望市人大尽快立法，遏制违背土地规划行为！”北京市副市长刘志华就曾这样呼吁过。

　　专家认为，就目前我国违反土地规划违法事件屡屡发生的实际，刘志华的呼吁亟待变为现实。

　　本网记者 郄建荣