《瞭望东方周刊》实习记者李瑛/北京报道

　　不敢想像类似伦敦爆炸案发生在中国各大城市的地铁会是什么结果

　　2005年7月7日对伦敦来说，本来是一个值得特别庆祝的日子，八国集团峰会召开，伦敦成功取得2012年夏季奥运会主办资格，而一系列的爆炸却打断了人们庆祝的日程。

　　同样作为2008年奥运会承办城市，北京市近期一再发出加紧建设城市突发事件应急体系的信号。如果北京遇到类似事件将会如何？

　　7月8日，北京市应急指挥中心第一次迎来众多官员和专家。市突发公共事件应急委员会第一次会议在此召开。《北京市突发公共事件总体应急预案》（修订案）于当日开始正式实施。

　　应急形势日益紧迫

　　《望东方周刊》了解到，以市长王岐山为主任，市委副书记强卫、常务副市长翟鸿祥为副主任的北京市突发公共事件应急委员会在今年4月成立。

　　目前已制定专项应急预案34个，区县分应急预案18个，7个应急保障预案正在制定中，初步形成了全市应急预案体系。18个区县的应急机构建设、13个专项应急指挥部建设和整合工作也已全面铺开。

　　北京市应急体系“起步稍晚，但是起点很高，完全铺开会有个过程”，中国科学院减灾中心主任王昂生说。

　　清华大学公共管理学院常务副院长薛澜也认为，北京市作为一个集多种功能于一身的大都市，在社会动员能力相对较弱的情况下，“应急体系的建设面临着特殊的挑战。刚开始难免会有个迟缓期，但逐渐会朝着持续性应急体系良好发展。”

　　“9·11等事件造成的国际反恐形势，加之近年雨雪天造成交通堵塞等堪忧状况，促使中国近两年越来越重视城市突发事件应急体系的建设。” 王昂生教授这样概括了建设城市应急体系的大环境。

　　近年来，由突发事件和重大灾害造成的人员伤亡、经济损失和社会影响呈现日益加重的趋势。有资料显示，中国每年因公共安全造成的GDP损失高达6500亿元，约占GDP总量的6%，因此丧生的多达20万人。

　　接踵而至的各类城市突发事件一再警醒国人:建立城市公共安全日常管理体系和应急处置机制刻不容缓。

　　据知情人士透露，国务院拟近期成立一个专门的应急管理机构，对全国应急体系的建设进行统筹安排。

　　在国务院的督促下，防灾应急体系的建设工作在各省市正陆续大力铺开，全国范围内的突发事件应急体系初见端倪。

　　南宁市于2002年5月1日率先启动城市应急联动。其系统响应时间仅4至5秒，远高于公安部规定的10秒的标准。此外，广州、南京、天津、重庆等城市的应急系统也都在积极建设中。

　　“三制一案” 齐头并进

　　日前公布的应急预案框架体系中，包括国家总体应急预案、25件专项应急预案和80件经过细分的部门应急预案，基本涵盖了社会生活的方方面面。可以说，中国国家应急预案框架体系已初步建立，这也是应急体系建设应首要完成的。

　　用3年多的时间追赶着国外30年的成就，中国的应急联动体系以惊人速度扩展的同时，问题自难避免。国家安全生产科学研究院院长刘铁民“法律基础不足、应急力量分散、应急技术基础薄弱、国民应急自救能力低”的总结可谓切中肯綮。

　　正如王昂生一再强调的，“理顺管理体制、完善长效机制、健全安全法制是建设应急体系的当务之急。”

　　“各政府部门如何组织协调突发应急、私人财产如何征用，国家与地方、政府与个人在突发事件中的义务和职责界定及利益分担等等都急待相关部门立法明示。”刘铁民告诉《望东方周刊》。

　　比如说，大型突发事件来临时如果要征用公民部分物资和人力。一旦涉及私人利益，公民从道义上应该支持政府救灾做出自我牺牲。但是政府不能一征了之，而应有所补偿。但中国现有法律在这方面尚处真空状态。

　　据悉，中国的《紧急状态法》还在起草过程中，另外类似《传染病防治法》等各类突发事件应对法也将陆续出台。

　　“出点小乱子，已有的法制和机制内还能解决。一旦出大事情了，反而没人管得了。”王昂生这样对比描述了大多数城市的现有应急机制。

　　上海7月4日的液氨泄漏事件发生后，北京市预案组组长单青生一再强调，一定要加紧提高公共安全事件“第一反应人”的应急能力。在这点上中国与国外差距很大，需要媒体等宣传部门配合大力推行相关教育才能得到改善。

　　目前中国不少地方性的危机较常演变为大范围的、甚至全国性的突发事件，大多由于部门之间的职责交叉、相互掣肘，职能部门常有心无力。

　　这对于建立完备的城市应急联动体系无疑有百害而无一利。专家建议，在处理和应对危机时，各城市应逐渐适应“重心下移原则”，与国家共同分担。只有科学界定部门职能分工，明确责任义务，才能避免条块分割、推诿扯皮，真正做到危机管理中的属地化。

　　标本兼治 任重道远

　　“这是正在日益创新的一个体系。我们在工作中也的确非常重视吸取其他国家的经验，更应因地制宜。尚处于起步阶段的应急体系建设水平是由中国政治、经济水平、社会成熟度等现状决定的。”单青生这样看待现阶段中国的城市应急体系。

　　据悉，7日伦敦地铁发生连环爆炸案后，经过几小时全面封闭，当天即实现部分运营。次日除了爆炸现场仍在封锁清理中，其余地方都已正常运营。伦敦金融城的交易也很快恢复，秩序井然。相较而言，中国还鲜有城市具有这样高效的应急治灾能力。

　　谈及此次恐怖事件，刘铁民不禁感慨，“不敢想像类似事件发生在中国各大城市的地铁会是什么结果。”

　　刘铁民说，在国外，地铁要求经过建设前安全方面的预评价和试运营前的验收评价方能投入运营。但是中国有地铁的城市中，仅有广州、北京、深圳、南京几个城市最近才邀请专家对新建地铁进行验收评价。

　　事实上，北京市最近正加紧地铁安全突发事件应急能力的建设。7月3日凌晨，北京市公安局在地铁1号线进行多警种联合演习。北京突发事件应急委相关人士透露，类似的演习北京市最近不少，将来更多。

　　王昂生告诉《望东方周刊》，“地铁安全是个老大难的问题。由于人流量太大，至今为止全世界还没有哪个国家找到能从根本上遏止地铁恐怖事件的办法。北京地铁这两年开始安上了摄像头等监控系统，但地铁安全还有待其他安全部门进行更强有力的保障。”

　　刘铁民告诉《望东方周刊》,中国大多数城市在进行城市规划时都没有把安全问题列入考虑范围，这无疑会使突发事件发生的可能性以及处置的难度大大增加。

　　薛澜认为，“北京、上海的经验无疑值得借鉴学习，但是各城市还应因地制宜。之前得作风险分析，根据自身特点建立相对应的专项应急防灾体系，尽可能降低成本，实现与周边城市的资源共享。”

　　对此，北京市应急委员会办公室副主任陆铭琦认为，“现阶段中国不少城市政府领导对于建设应急体系重要性的认识还有待提高。各级领导应尽快将‘以人为本’、‘构建和谐社会’等认识转变为切切实实对老百姓负责的政府职能。”

　　国家统计局资料显示：中国城市化率已由 1993 年的 28% 提高到 2003 年的 40.5%。但现阶段不少城市政府部门对于城市建设认识和理解，仍停留在“城市化=积极发展工业、多造道路广场、高楼大厦”的浅层次上。

　　同时，重经济增长、轻城市功能建设的倾向，也导致公交、水电煤气等基础设施建设不够，公共场所消防设施、安全通道等安全设施匮乏的后果。