高温下的公共政策

　　高温下的某些“牺牲”就不是应急，而是一项公共服务和管理职能的常态

　　高温，已经不是一种简单的自然现象，而越来越成为一个复杂的社会问题。随之还能延伸出许多民生问题、立法问题、公共政策问题、社会公平问题。

　　在这个夏天之前，寒冬中取暖过冬等民生问题一直让各地领导人紧张;而2005年夏天，烈日下的民生和随之产生的各种社会问题也似乎遵循“热胀冷缩”的原理，第一次在阳光下被如此放大。

　　同时，烈日下的民生维艰也催生着“高温政治”的产生。

　　随着高温纪录不断地被刷新，持续的高温天气，“烤”验着中国的大部分地区，同时也考验着各级政府“以人为本”的执政理念，考验着政府及公共管理部门的“危机公关”能力。

　　“暂行”了45年的规定

　　北京气象学会高工陆晨告诉《望东方周刊》，在国外都有高温条件下工作的具体标准，但中国还没有，特别是对于民工等弱势群体。

　　有评论说，法律的确没有规定多高温度建筑工地应该停工，但该不该让工人在如此高温下干十几个小时，这道理还需要法律告诉你吗？

　　这个法律是指1960年7月1日卫生部、劳动部、全国总工会联合制定的《防暑降温措施暂行条例》。这一“暂行条例”一“暂行”就是45年。

　　中国劳动关系学院劳动法教研室主任王向前解释说，1960年发布的《防暑降温措施暂行条例》，规定了防暑降温工作的基本原则和防暑降温的技术措施、保健措施和组织措施。但是该条例没有规定任何法律责任，即使企业不遵守它也难以追究企业的法律责任，这就使得它不像一个具有强制力的规章，而更像一个行政指导性质的文件，其执行效果也就可想而知。

　　露天作业高温时段休息、降温费发放、提供绿豆汤等降温措施、车间增设通风降温设备……劳动者提出的这类要求，往往都被企业管理者严辞拒绝，其理由是，《防暑降温措施暂行条例》中没有这样的规定。

　　45年来，中国的政治体制、经济体制、社会和法治状况都已经发生了很大变化，科学技术水平、卫生保健工作水平和企事业单位的组织能力以及公民的权利意识也都今非昔比。

　　“现在这种状况，已经到必须改变的时候了。”人大常委、中国人民大学劳动人事学院副院长郑功成对《望东方周刊》表示。

　　中国人民大学劳动人事学院教授孙树菡告诉《望东方周刊》，“事实上，各地都有一些相关规定，比如北京近年职业病防治法和一系列安全生产卫生标准对于高温劳动问题都作了相关修订，各企事业单位就应该遵守。”

　　王向前对《望东方周刊》说，“北京市财政局有规定指出机关事业单位须发放降温费，这类政府部门的文件，从法学意义上不是法，但不能因为没有约束力就不执行了。”

　　立法辩论

　　王向前表示，鉴于1960年发布的《防暑降温措施暂行条例》已明显滞后。可以由国务院以《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国安全生产法》为依据制定一部适用于所有劳动者的防暑降温行政法规，或者由劳动和社会保障部与人事部以《中华人民共和国劳动法》和《中华人民共和国安全生产法》为依据，制定一部新的防暑降温行政规章，全面地规定在防暑降温方面政府的法定职责、用人单位的法定义务、劳动者的法定权利以及违反防暑降温规范的法律责任。

　　“劳动者的权利意识也在觉醒，一些人大代表要求放热假或者对高温劳动问题立法。” 国家行政学院法学部副主任王宝明告诉《望东方周刊》。

　　其实，关于高温立法的问题，几年来一直呼声不断。据报道，河南省人大有关人士称，立法是件非常严肃的事，从立法程序上看，短时间内对某一方面进行立法很难实现。

　　王宝明表示，我们现在缺少一个统一的适合各行各业的高温立法。每个劳动者的权益应该是平等的，但现在是有差别的。通过立法，弱势群体显然应该得到更大的扶持。立法虽然是个相对漫长的过程，但不是推托的理由。“因为推动公共政策更规范更制度化就是一个立法的问题。”

　　“比如降温费，工厂职工和农民工待遇就不同。往往是坐办公室吹空调的在享受，而户外作业者，特别是民工，却与此无缘。”孙树菡说。

　　王向前等专家认为，地方劳动部门、地方人大根据区域特点可以制定一些地方性法规进行相对细化的规范。“因为中国幅员辽阔，各地气候地理条件不同，针对目前这种高温灾害性天气，地方政府应该作出快速有效的措施。”

　　政府须垂范

　　然而,政府并不是无所作为。由于高温天气作业易发生意外,目前一些城市已纷纷采取措施,保障劳动者身体健康安全。

　　国务院已规定，公务员没有重大活动，上班不准西装领带，因为西装领带势必然使空调要低2度。

　　无疑，国务院的举措对于各地公共政策的执行者是一个率先垂范。“据统计，在北京，一名政府公务人员1天的耗电量是普通百姓的19倍，浪费严重。因此，领导不戴领带，下属才会效仿。”王宝明说。

　　陆晨透露，“今年是北京第一年发布高温预警信号，而且北京也正在制定有关的预警方案，与现在的预警信号不同的是，作为政府行为的预警方案是有强制性的，不会再发生建筑工人在高温下被强制施工的状况。”

　　“我们气象工作者做的是一个宏观的提示和建议，通过宣传使一些政府领导加强这方面的意识，一般来说他们会重视我们行业协会给出的科学参考。他们这方面的意识可能弱一点，因为他们出门坐车，在空调房办公，没有老百姓的切肤之痛。”陆晨说。

　　中国安全生产科学研究院职业危害法规室专家刘旭荣告诉《望东方周刊》，“现行法规中确实几乎没有对高温劳动的规定。原来一到高温，超过38℃就可以休息，或者减少工时，但5天制之后就不执行了，当时从劳动部听人说，都5天制了，再休息，还工不工作了。”

　　刘旭荣认为，“目前中国劳动法规侧重于安全，特别是生命安全，而不是健康。这种思维需要调整，事故控制到一定程度，对高温等影响劳动者健康的有关措施会提到议事日程上来。”

　　考验公共政策

　　王向前接受《望东方周刊》采访的当天，正在劳动和社会保障部参加一个关于劳动合同法的会议，会中，与会各部门议论到最近的持续高温，“对于高温中劳动条件的问题，部委的同志也表示不知道到底应该由哪个部门管。”

　　王向前分析说，1998年国务院改革之后，对于劳动安全卫生职权划分较为分散，劳动卫生安全划归到卫生部，劳动生产安全划归国家安全生产监督管理局，劳动保障和福利仍有劳动和社会保障部管。“到底谁来管，都不能成为一个管理真空，必须转变观念，把人放在第一位，而不是生产或财产。”

　　“既然权力分割了，就应该各司其职，发挥团队合作优势，一定要避免权力部门化的倾向，甚而互相推诿。”王宝明认为，一个以人为本的政府，就会以群众为中心，会从群众需求出发，建立起完整、高效的应急系统，将高温对群众的影响降至最低。

　　“政府必须有一个负责任的形象，比如卫生部可以就高温环境中人身对温度的一个承受极限作出规定，而劳动和社会保障部对高温中劳动保障也进行干预。”

　　事关公共安全和公共利益，也关乎公民切身利益。企盼政府在应对每年的高温考验上，不能总是应急而已。

　　谁为高温买单？在一个个人消耗资源失衡的社会，公共政策如何体现出较为公平的取向？在特殊天气下，公共财政和公共资源应该向谁倾斜？是保证生产用电用水重要，还是保证生活用电用水重要？是城市景观形象重要，还是市民基本生活重要？是占用公共资源享受体制内的降温补贴和措施还是保障包括弱势群体在内每一个公民的健康权？

　　“公共政策应该照顾到包括弱势群体在内的所有劳动者。体现平衡的原则。关键是政府必须有支撑公共政策的公共财政的保障，而不是制订一个公共政策再往下面摊派成本。财政不解决，政策就不能落实。”王宝明说。

　　有评论认为，一个人本政府就是拿公共资源真正为公众谋福利的政府——当这样的决策理念成为价值取向时，高温下的某些“牺牲”就不是应急，而是一项公共服务和管理职能的常态。

　　法国的高温政治风波

　　2003年夏，持续20多天的高温以及春天以来的干旱少雨，创造了法国历史上气温最高和持续时间最长等纪录。有些地区，更是150年来所未见。全国因高温致死的人数3000人左右。

　　法国政府对此做出反应。总理府召开会议，研究发电站如何应对前所未有的高温考验，并呼吁人民节约用电。总理拉法兰要求巴黎地区启动“白色医疗紧急救助计划”，统一指挥医疗、救助等资源。

　　社会党总书记弗朗索瓦·霍朗德认为，政府不仅反应迟缓，而且缺乏预见性；政府有关官员还用“没人有本事让老天及时下雨”为自己的过失开脱，实在是草菅人命。左倾的《解放报》发表社论认为，政府的应对措施“太少、太晚”。该报还批评说，右派政府成员们呆在自己舒适的、带有游泳池的乡下别墅里度假，大概想像不到住在城市破旧公寓里，甚至露宿街头、无家可归的流浪汉今年夏天遭遇的苦难。右翼的《费加罗报》则指责社会党总书记霍朗德说，左派当政时，法国也遇到不少天灾人祸，那时怎么不见你们指责政府“救灾不力”呢？

　　《望东方周刊》记者张悦／北京报道