社论

　　在中国这个并不富裕而又地域辽阔的国家，低价航班本该是民航发展的一个重要方向，相信这也是一个非常具有潜力的市场。聪明的民营企业家看到了这一点，一获得民航运营牌照就瞄准了这个市场，比如，民营春秋航空推出的上海－烟台特价航班，仅售199元，受到消费者的广泛欢迎。

　　然而，民营航空和消费者皆大欢喜的这场好事，却很有可能黄了。因为这种低价航班冲击了现有的民航价格体系，引起国有航空公司的不满，他们向管理部门投诉春秋航空违反了民航总局关于票价不得低于4.5折的规定。于是，春秋航空被迫取消“199元”特价票。

　　当初民航总局批准成立民营航空公司之时，人们就普遍担心，在目前的监管框架下，民营航空公司几乎没有成长的空间。事实果然如此。不管人们怎样看待价格战，但新兴民营航空公司的主要竞争手段必然是低价格，而目前僵化的价格体系将严重制约民营航空公司的发展前景。除了价格因素之外，其他不恰当的管制措施也同样扼杀了民营航空公司的活力，比如受制于严格的限制措施，航空公司基本没有引进机队、开设航线的自主权利。

　　一个富有活力的民航市场，当然需要民营航空公司的刺激，也应当由民营航空公司来唱主角。而目前的民航业管理制度，恰恰成了民营航空发展的主要障碍，从而阻碍了整个航空业的发展。目前的民航业管理制度，已经到了改弦易辙的时候了。

　　民航管理部门可能首先需要思考，政府的民航管理究竟应当追求什么样的目标。长期以来，与国有航空公司唱主角的市场格局相匹配，民航总局是一个计划经济体制下的行业主管部门，它的主要职责不是监管民航业市场，而是管理那些国有航空公司。彼时之民航总局出台各种措施，都要考虑是否有利于航空公司的国有资产保值增值。

　　近年来，民航进行了政企分离，但民航总局并没有转化成为一个公平的市场监管者。也许是历史惯性，也许是它仍然被要求充当国有航空公司的保姆，它的种种管制政策依然是要维护国有航空公司的特权和特殊利益。它直接制定机票价格，并强硬地坚持这一价格体系，为的是保证现有国有航空公司能维持一定利润。

　　但这样一来，民航总局扭曲了自己的角色，在市场主体之间拉偏架。一方面，它所制定的大多数法规和政策限制了新兴航空公司的市场进入和业务发展，而一个竞争更为激烈的市场，本来是可以更多地造福于消费者的；另一方面，它给机票规定打折下限本身，也使得消费者损失了价格继续下跌所应得到的福利。也就是说，目前的监管体制人为地制造了垄断，维持强者的地位，这种体制对新兴航空公司是不公平的，给消费者带来了双重福利损失。

　　这样的行业管理，显然不是公共型监管。一个法治的政府，应当是一个公共服务型政府。这样的政府，应当超然于市场之上，公平地按照合理的法律进行合理的监管。与此相应，一个公共性的市场监管框架，需要以维护公平的市场竞争秩序为其基本目标，而不应当维护某些企业的特权或利益。

　　为此，监管者需平等地对待市场的每个参与主体，包括市场潜在的参与者；它应当使市场始终保持开放性，不断为市场注入新的竞争动力。这样的监管政策，必然会导致航空公司的此消彼长，但它会从总体上提高市场的资源配置效率，使资源集中到最有创新精神，也最能造福于消费者的企业家手中。这样的航空市场，也可以提高整个社会的资源利用效率，增加全社会的福利。

　　中国民间从来不缺乏企业家精神，民间也有充裕的资金，而按照目前的经济增长和民众生活水准来衡量，民航业完全有理由出现快速增长。但是，这种增长需要一个制度前提，那就是民航总局改弦易辙，建立起一个公共型的监管体制。