相关法规没有明确高考移民是否违法

　　有关部门无权用行政手段给考生减分

　　地方规章不 能剥夺公民受教育的权利

　未经合法程序确定政策非法就应执行

　　[新闻回放]“西山苍苍，东海茫茫；我校庄严，蔚然中央……”这首汪鸾翔先生填词的校歌在水木清华传唱了七十多年，它勾勒出无数清华学子和即将成为清华学子的孩子心中一幅美丽的图画。

　　不知以897分获取今年海南省高考理科状元的李洋是否听说过这首经典的歌曲，但从他填报的志愿来看，上清华是他最大的心愿。可惜的是，理想却仍然像梦一样虚无缥缈，因为他背上了高考移民这层沉重的外壳。

　　李洋来自湖北省，在海南省的学籍差一个月满两年，正因为他高考移民的身份，使教育厅迟迟未能公布其状元的“名分”。更为棘手的是：根据该省2002年颁布的政策，凡学籍未满两年的高考移民将不能报考本科第一批院校，因而李洋只能填报二类志愿。目前，李洋的命运仍然没有水落石出，他有可能选择复读。

　　但即使选择复读，李洋仍将面临尴尬：留在海南，明年高考他仍是移民身份；如回湖北，他则成为湖北的高考移民。

　　当无数家庭沉浸在孩子考上大学的喜悦中时，李洋和他的家人只能选择流泪、沉默和无奈，人们寄予的也只能是同情。

　　考试相对容易 吸引考生移民

　　[新闻背景]所谓高考移民是指非正常流入某地的高考考生，即仅将本人及父母户口空挂他省，高考时到户口所在省报考的现象。根据海南省教育部门提供的数字，该省高考移民人数逐年增加：1999年198人，2000年293人，2001年586人，2002年有24个省的考生到海南报考，人数增至1875人，占全省考生总数9.5%。2004年的数字是近3000人，而今年更是暴增至9800多人。

　　为什么会有如此多的高考移民涌入海南呢？一句话：好考。

　　海南招生指标多，录取比例高，录取分数低，报考条件要求低，而且海南省户籍制度较宽松，入户容易。有媒体报道，高考移民进入海南办一个户口需要四五千元，办学籍大致需要2万元。以今年9800多名高考移民计算，这就形成了一条价值达2.5亿元的畸形产业链，一些学校和个人因为这些移民赚了很多钱，甚至有些民办高校就是靠高考移民而生存。

　　对于海南本土的学生和家长来说，涌入的高考移民大军无疑压缩了他们的生存空间，一大批招生指标被高考移民们夺走。为扭转这种局面，2002年下半年，海南省政府办公厅下发《海南省普通高等学校招生报考条件暂行规定》指出，所有要求在海南省报名参加普通高等学校招生考试人员有特殊条件限制：考生本人及其法定监护人在海南省有户籍；考生本人高中阶段后两个学年在海南省就读；或考生本人小学或者初级中学在海南省毕业且毕业时户籍在海南省。只符合以上3项条件之一，但户口在海南省的考生也可在海南省报考，但限定报考本科第二批和专科(高职)学校。

　　堵还是疏意见不一

　　[新闻后续]李洋的命运牵动着很多人的心，也再次折射出中国高考制度不公所带来的种种非正常现象。

　　有网友质疑，每年教育部门都给各地下达招生指标，那么高招指标分配的依据究竟是什么？高招指标分配厚此薄彼，是否有违公平公正原则？是否有违现行宪法和法律？

　　中国目前存在着城乡差别和东西部地区的差别，也许高考录取很难一碗水端平，需要适度倾斜，那么，究竟应该向哪里适度倾斜呢？高招指标分配，是否助长了高考腐败和高考移民现象的发生？高招指标分配照顾发达城市，多年以来雷打不动，根源何在？高考移民是否合法？高考移民该否封堵？对这些问题，各界看法不一。

　　一种意见认为，客观因素使某些省区教育环境差，统一分数线对当地学生不公平，对支边人群及其子女也不公平，而地方的教育花本地纳税人的钱，自然要为本地纳税人服务，招外地学生对本地纳税人也不公平，应该封堵。

　　另一种意见认为，高考移民的真正原因在于教育不公平，在不公平的前提下再出台不合理的政策，只能加剧不公，而对地域发展不平衡的现实没有丝毫改变；限制报考地域、计划性分配招生名额的行为，是对学生受教育权的强行干涉，是地方保护。还有观点认为，高考移民客观上造成一定压力，促使在分配教育资源时要兼顾效率和公平；对高考移民的“堵”只是增加了移民的成本和风险，“只堵不疏”不能解决根本问题。

　　高考移民完全合法

　　[专家剖析]北京大学法学院教授王磊：我们必须面对两个现实：一是在中国目前的管理体制下，户籍的存在是无法克服的，高考以户籍所在地为准也是可以理解的；二是各省的教育质量和水平存在差异，因而高考移民也就难免。为考上大学而移民的这些学生，是在这样两个现实条件下进行选择，这样的选择是有风险的，你移民到了海南也不一定就能考上好大学。

　　事实上，按照海南省教育厅的规定，这些高考移民也是可以参加高考的，地方相关规定并没有指出高考移民的任何违法性，其实是承认了这一现象的合法性。

　　当然，高考移民在事实上占去了许多名额，似乎对当地考生不利。不过从另一个角度想想，移民来的高考学生的优异成绩也是对海南本地学生的一种挑战和刺激，从长远来说，会提高当地高考学生的成绩。

　　不允许报考一类大学 无法律依据当属无效

　　王磊：海南省教育厅的规定存在违法性，因为它侵犯了宪法所保护的公民所享有的平等权。

　　就法律而言，高考移民的学生在法律地位上应当与本地考生是平等的，因为现行的高考报名的国家标准只是户籍，而海南省在户籍之下，又有居住时间长短或先后的额外限制，取消那些本来可以报考北大、清华等一类大学的高考移民的报名资格，实际上是对他们的歧视和差别对待，是给那些考了高分的所谓移民学生减去了几十分甚至上百分，海南省教育厅享有给高考分数减分的权力吗？显然是没有的。因而从法律上讲是侵犯了移民学生的宪法权利———平等权，限制了这些学生的受教育权。问题的关键在于移民来的学生在法律上就是海南人，不能对他们采取不利的政策。

　　另外，海南省教育厅的规定的违法性还表现在政府介入了本不该介入的意思自治的私人领域。学生报什么样的志愿完全是学生和大学之间的契约关系，这里的标准就是分数。政府不能强行规定达到一类大学标准的考生不能报考，这项公权力没有法理依据和法律依据，应当属于滥用权力，当属无效。政府所享有的只能是禁止或限制某些情况的户口安置，一旦户籍落实，政府就不能再在户籍上对居民有任何歧视性规定的权力。

　　地方规章无权限制 公民受教育的权利

　　中国社会科学院法学所研究员莫纪宏：高考状元因为不符合海南省规定的条件，而不能被本科一批学校录取，当事人自己在报名时对自己可能被录取的学校应当是可以合理预期的。但是，从保障公民的基本权利角度来看，当事人被迫接受该规定所确定的报考条件又是明显处于不利的地位，因此，从法治原则来看，高考状元完全有资格进入重点大学深造。很显然，受教育权作为我国现行宪法所规定的公民基本权利，对其实现的限制只能由国家立法机关作出，地方政府规章根本无权涉及。

　　不过，要真正严格按照法治原则来保障高考状元的受教育权，目前在制度上还存在不少障碍，有关保护公民基本权利在司法救济程序中还不能得到有效支持。因此，只要高考状元不能在法律上通过基本权利救济程序挑战限制其受教育权的地方政府规章，那么，其命运只能获得社会公众的同情，而无法得到制度的保障。

　　没有确定非法政策就该执行

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川：海南高考状元事件主要不是一个平等权问题，而是如何评价当地有关教育政策的合法性、民主性和有效性问题。如果一定要谈平等权问题，那么有无条件做高考移民，在学生之间显然也是一种不平等竞争。

　　国家采取倾斜性的扶持照顾优惠政策来解决经济、社会发展的不平衡问题，这是非常普遍的现象，在各个国家和许多社会领域都存在。例如，我们国家对于西部地区特别是地处边疆的民族自治地方的补偿性投入，在选举人民代表、培养当地人才、选拔民族干部、实行计划生育等诸多问题上的倾斜性规定，以及国家规定在“老少边穷”地区增加高考录取名额、降低录取分数线、减免缓交学杂费等等，都属于这种扶持照顾优惠政策的具体体现，不宜将其视为不平等做法。而各个地方针对本地实际情况依法制定一些具体政策来落实这种倾斜性的扶持照顾优惠政策，也是势所必然、无可厚非。当然，其中也有值得关注和讨论的问题，例如该项具体政策是否与上位法冲突，制定过程是否民主、公开，是否公正、严格、有效地执行和遵守。

　　就海南高考状元事件而言，当地教育行政机关出台的相关规定，是否与有关法律法规的原则和规定相冲突，是否与国家对海南的扶持照顾优惠政策相一致，制定过程中是否遵循了法定或正当程序(例如是否广泛、公开听取了民众意见)，以及是否严格执行和遵守，这些都是判断是非曲直的基本方面；如果尚未通过法定或正当程序对其中一个或多个方面予以否定，使其不再是现行政策规定，那么人们都应严格执行和遵守，这就像某地举办一场16周岁以下少年参加的运动会，某人隐瞒实际年龄(例如已超龄一个月)或声明可以不计名次而获得参赛资格后，不料取得某个项目的最好成绩，这时他提出年龄大或小一个月对于运动能力并没有什么影响，因此指责比赛组织者不授予他(或取消他)冠军称号是不公正做法。其实，这样的比赛或游戏在现实生活中经常进行，参与者理应遵守事先制定并公布的规则，如果某人认为该规则不合理、不科学、不人性，他可以选择参与并接受该规则，或者努力通过相应程序改变规则后再参与，或者不参与(他可选择参与另一地方、另一级别的比赛或游戏)，但他不能强迫组织者按其另外提出的一套所谓最佳规则来重排名次。简言之，地方国家机关有权依照法定权限和程序就当地经济社会发展问题(无疑包括教育发展问题)制定一些规则来实施管理和提供服务，规则未依法改变之前具有法定效力，人人都应遵守，不能随意取舍，否则，如何建立起运行有序的和谐社会？

　　高招制度应该改革

　　[记者手记]我们谈到教育公平，人们谈的最多的是整个国家城乡之间的教育差异，这显然没错。但是，作为教育的重要组成部分，高招指标在不同省市区之间的不公平分配，由此也导致和加剧了城乡的教育不公，这也应该作为教育不公的重要方面加以研究和解决。

　　更不可忽视的是，高考移民不仅是高考分配制度带来的直接隐患，更使户籍制度面临尴尬。既然高考移民使一些偏远地区或一些享受高考分配名额优惠省份自己的本地考生利益受到冲击，为何这些省份的相关部门还要准许这些学生入籍？难道是利益高于一切？既然已经给人家办理了户籍，为何又不允许人家报考？既然让人家参加了高考，又为何不让人家按自己的成绩填报志愿？

　　有人形象地比喻，你明知道一对男女不符合结婚手续，却同意给办结婚证，人家结婚了，另外一个部门不允许人家同床，还有的部门不允许人家生孩子，最后“公说公有理，婆说婆有理”，到底谁有理？谁能给出这个答案？

　　高考是一种起点相同、标准统一、机会均等的竞争。既然如此，为何不能按照各省的考分成绩直接从高向低录取？为何不能取消志愿报考？为何把志愿建立在押宝的机制下，押中了一志愿就可能被录取，没有押中，所谓的二志愿形同虚设，考生只能感叹命运不济？北大、清华是全国的，为何在北京分数就可以降低？

　　当然，因为高考制度的特殊性，其招生中的问题也是长期形成的，不能奢望在很短时间里完成改革，但是，为实现真正的公平，高招制度的改革势在必行。

　　相关链接

　　截至目前，在2005年青海省高考招生工作中共查出高考移民140名。这些高考移民都已被取消在青海省参加高考的资格。

　　2004年，宁夏查出的225名高考移民考生被取消了报考资格。

　　2003年，以624分摘得宁夏高考理科状元桂冠的黄某，因是高考移民，被当地教育部门取消了高考录取资格。

　　在2003年新疆普通高考报名工作中，2600余名不符合报考条件的高考移民被取消了报名资格。

　　2002年，青海省取消了49名高考移民的考试和录取资格，并将其退回原籍。

　　蒋安杰