潜江农村基层管理两难窘境凸现

　　三年撤了187名民选村官

　　□本报记者　黄广明　□何红卫

　　地处江汉平原腹地的湖北省潜江市，市人大代表姚立法在今年新一轮村委会选举之前进行了一次普查，得出了一个惊人的结论：该市第四届村委会自1999年9月28日换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇组织及个人违规宣布撤换（含免职、停职、降职、精减、改任他职等）的达187人，占总数的57％。被撤免的村官和相关乡镇都声称己方“处于两难境地”。

　　这一反常现象引起了潜江市、湖北省和民政部的高度重视。

　　“我一届未满就被免职4次”

　　“三番五次地撤我的职，我在群众中都抬不起头来。”49岁的何先贵神色黯然地说。9月10日下午，何家锅冷灰寒、陈设零乱。门外，是一片疯长的杂草。

　　这与3年前参加本村“海选”时意气风发的何先贵判若两人。

　　何先贵是湖北省潜江市浩口镇新豆刀村村委会主任。2001年6月，他被指导组（湖北省介于乡镇和村之间的政府派出机构———记者注）最后一次免职，赋闲一段时间后，又让他复职。而何先贵自1999年经“海选”担任村主任以来，被4次免去村委主任的职务，5次复职。

　　“上面说复职，就复职，说免职，就免职，跟捏面筋一样。”他说。

　　1999年9月，潜江市浩口镇新豆刀村举行了1998年《村民委员会组织法》颁布后的首次直选村委主任。何先贵由于“能力强，敢说话”而当选。

　　村里群众当时很高兴，因为原来他们听到的消息是——何先贵是“陪选”的，村主任人选“上面”已经内定。他们认为这次选举“没有走过场”。

　　不料到了2000年春天，“指导组”一名管组织的干部就宣布：“因工作需要”，“经请示镇里同意”，将何先贵免去村委主任职务，降职为“分管农业的副主任”。

　　而1998年颁布的《村民委员会组织法》明确规定了如何罢免村委会成员——“本村五分之一以上有选举权的村民联名……及时召开村民会议……罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”

　　何被罢免的原因是什么呢？一位知情人的说法是“新村长催了旧账，耽搁了秋征”。原来镇里某部门1995年时曾经为了搞创收，鼓动村干部高息贷款买养老保险，这笔钱三来二去就成了村集体的债务。1999年何先贵上任后，被迫向村民借钱还掉了这笔债。而秋征开始后，借钱给村里的农民们再无钱交秋征款。

　　于是何先贵给镇里留下了“工作不力”的印象。

　　收不上来税费就下

　　2000年11月底，何先贵在没有经过村民大会通过的情况下，被彻底免去职务。

　　何先贵感到非常委屈，他说这次是查账害了自己。他曾向选民承诺要整顿村里财务混乱的状况，“村里管钱的与管账的是同一个人，夏征、秋征时，村干部一个星期四次到餐馆吃饭”。但奇怪的是，他一查，就“下课”了。

　　在动员群众搞水利建设时，镇里和指导组看见村里有号召力的干部不多，只好又叫何先贵出来工作。何先贵说，“要我搞水利可以，但要先解决村里钱账不分的问题。”他看见指导组的干部顿时拉下了脸，“那你就永远不要搞了。”

　　何先贵“下课”后，指导组和村里为税费问题发生的冲突时有发生，加上村里出现了大面积抛荒现象，工作不好开展了。这样，到了2001年四五月份夏粮征收的时候，指导组又恢复了何先贵的村委会主任职务。

　　但是何先贵还是没能满足镇里的要求。2001年6月中旬，浩口镇召开的夏征资金结账大会，何先贵因为新豆刀村完成的征粮任务排名全镇倒数第二而被镇里要求“在大会上作检讨”。

　　何先贵深知“钱收不上来”的原因：村民因为使用了镇里强行推销的种子后减产，还因为镇里违规收取道路集资款及电网改造费，他们确实拿不出钱来，何况原来村里就欠一些农户不少钱，他们要求抵消应交的钱。

　　但镇里干部不管这些，批评何先贵“钱收不上来”。大会第二天，指导组总支书记就在村支书家开会宣布：“经总支研究，报镇委同意，老何下去休息，财经工作由支书一肩挑。”

　　这已是何先贵第三次被撤职，村民哗然，何从此自觉“在群众中抬不起头来了”，开始意志消沉，他整日为些鸡毛蒜皮的事和妻子吵架，在一次大吵后，老婆外出打工了，丢下失意的何先贵。

　　后来，何先贵又经历了几次的复职和免职，一届任期未满，至今已是“五上四下”。

　　作为民选村官的两难

　　对何先贵个人的评价，浩口镇的一些干部与新豆刀村的大部分群众发生了很大的分歧。

　　“工作不积极，不顾老百姓利益。”浩口镇一位党委副书记这样评价何先贵。

　　“但我在新豆刀村了解到，相当一部分群众对他的评价不错。”记者问，“到底是这个村子少数人支持他，还是

　　多数人支持他？老百姓是不是因为他少收税费而支持他？”这位副书记当即表示，整个浩口镇没有不合理的农民负担，收正常税费是村委会主任的工作。

　　同样因为没有完成收款任务被指导组停职的新豆刀村前任村支书程思云说，镇里定的每个农户的负担实际上有两本账，一是湖北省农民负担卡，上面标明的亩平负担是157元，这也是给上面检查看的；另一个据实收的账本是镇里的交款通知单，上面的负担总额亩平有260元左右。

　　据说指导组的某些干部经常对村干部说，“按国家的收法是搞不够的”，“不管你是收的还是抢的，只要把钱凑齐就行”。因此下面的村干部对此不满。

　　“村干部要当下去，既要对群众负责，又要完成乡镇干部交给的任务。这里面经常有矛盾。”何先贵说。事实上，上任三年来，他一直处于这种两难之中。最终，他还是选择了更多考虑前者，因为他“毕竟是群众选上来的”。因此，他也就有了“五上四下”的遭遇。

　　187名被撤换的民选村官

　　何先贵多次被违规免职，在潜江市并不是个别现象。

　　1999年年底，与全国许多地方一样，湖北省潜江市举行了第四届村民委员会选举。这次选举是1998年《村民委员会组织法》颁布后中国首次将直选村官在全国范围内推开，一时引来海内外的极大关注。由于是直选，一大批群众信得过的村官得以走马上任。

　　值得一提的是，潜江在1999年4月曾被国家民政部表彰为全国村民自治模范市；1999年9月第四届村委会换届选举后，又被湖北省表彰为全省村民自治模范市。

　　然而，三年快过去了，姚立法———潜江市一位富有传奇色彩的人大代表对民选后的该市农村进行调查，调查结果令人震惊：

　　除了本文开头所讲的187名民选村委会主任被撤外，选举产生的村委会副主任、委员被撤换的达432人。

　　619位村委会主任、副主任和委员被非法撤换后，接替他们职务的，无一人是经村民依法选举，而全由镇党委、政府、党总支、村支书等组织或个人指定任命。涉及269个村，占全市329个村的81.7％。

　　为了这次普查，45岁的姚立法起早摸黑，深入乡村，自费3000多元，历时3个月。

　　当地编纂的《潜江统计年鉴》验证了他的调查。比较1999年至2001年三年的统计年鉴，看出被撤换的村委会主任就达184个。

　　姚立法总结村官被非法撤换原因时说，民选村官上任后，要查账的、公开理财的，基本上会被赶下台；不积极配合收税费的、手段不硬的，下台；另外不是乡镇干部亲信的，往往被架空和闲置一边。而“台面”上的理由通常是“工作能力差、完不成任务”、“搞内耗、与村支书闹不团结”等。

　　他在调查中掌握的事例不胜枚举：

　　潜江市渔洋镇七一村2000年夏征未完成任务，镇和管理区强逼村干部每人借贷数千元完成上交，并“限3天时间”、“不管多高利息”、“交不清则被免职”。村委主任秦绪明借贷完成上交任务款已达2万多元，和其他5位村干部不敢再借了，结果全被免职。第二天镇里重新任命了5人。

　　杨市办事处金银河村委会主任姚述荣2000年4月24日上午还在开会，下午则被免职，其理由是时年43岁的姚年龄过大。姚手中目前还有当村干部时为完成上交任务而借贷的借据6万多元，债主天天上门逼债。

　　竹根滩镇彭洲村两年多被撤换了4任村主任；张金镇蔡台村蔡宗政当选村主任的第二天就被撤换为村副主任，随后该村连续撤换了3任村主任；

　　熊口镇瞄场村的王绪成当选村主任后，镇党委书记竟决定“新的村委会试用3个月”。几个月后，镇领导又以“形象差、素质低、试用期群众反映不好”为由将王绪成等3人撤换。

　　姚立法的调查递交上级后，立即引起了潜江市和湖北省的高度重视。

　　村官不服撤换，又能咋办？

　　今年9月1日，46岁的王知海终于被潜江市张金镇干部宣布恢复西湖村村委会主任职务。他在抗争中第一次赢了。

　　原来，人大代表姚立法的调查报告引起了湖北省有关领导的重视，潜江市时下正在进行一场大规模的针对非法撤换村官的整改工作。

　　在这种环境下，王知海才迎来了他迟来的正义。

　　1999年9月，西湖村举行第四次村委会选举。共有524人投票，王知海获得333票。在选举过程中，西湖村的老百姓强烈要求公开1999年前两年的财务。

　　王知海当选后，也开始落实他在竞选演说中清查村账的承诺。首先成立村民民主理财小组，成员在村民代表中产生。清查涉及到镇里的有关干部，这些清查结果，后来得到潜江市有关调查组的确认。

　　就在这时，张金镇突然下令解散理财小组。接着，1999年12月13日，上任不到3个月的王知海接到张金镇选举委员会颁发的文件，以“采取不正当手段为个人当选村主任拉选票”为由，宣布王“当选村主任的资格无效”，并同时宣布由村里一名副主任代理村主任职务。

　　从此，王知海开始了“漫无边际”的上访。仅在潜江市民政局、经管局、检察院、人大、政府等有关单位，上访就达数十次。

　　2000年8月和10月，潜江市民政局两次给市政府专题反映村主任被乡镇随意撤换的问题，其中都提到了王知海一事。其中8月的报告中明确指出：“我们在张金镇选举委员会下发的文件中，并没有看到王在换届选举中采取《村民委员会组织法》和《湖北省村民委员会选举办法》中列举的不正当手段……张金镇选举委员会以文件形式通知王知海主任当选无效，是一种长官意志支配下否定选举成果的错误行为。”

　　对这份报告，潜江市当时的一位副市长批示：“拟同意专题研究，迅速采取措施解决。”

　　但是，纠正一事始终不见彻底落实，后来此事以各种方式反映到省城和北京有关部门。

　　“告了几年状后，王知海处处碰壁，在经费上又承受不起。”熟知此事的姚立法说，“有一次，王知海竟像小孩一样哭了。”

　　在姚的建议下，王知海对张金镇政府提起行政诉讼，但潜江市人民法院裁定认为，“起诉人的诉讼请求应由当地政府机关和上级人民代表大会常务委员会调查处理，不属于人民法院受案范围”，不予受理。

　　王知海上诉到汉江市中级人民法院。中院“驳回上诉，维持原裁定”。

　　直到最近，通过姚立法的调查报告，王知海才回到了他的民选村官的职务上，他说以这种方式解决了问题“让我没想到”。

　　一位乡镇干部的两难

　　“我们也承认直选村官是好的，”潜江市浩口镇一位不愿透露姓名的干部说，“海选村官是一个进步，一般来说，老百姓满意的村干部，乡镇也满意。”

　　但在他看来，乡镇通过村里向农民收多少钱，都是按上面的要求进行的，并没有加码。至于上面的收费合不合理，他“不能评论”。各乡镇目前处境艰难，不是向农民多收钱的问题，而是很多该收的钱都没有收上来。乡镇要负担教师工资和干部工资，还必须清偿数额庞大的各级债务，主要都来自于农村税费———而这个钱，还是得靠村委会的干部去收。

　　“这是一个现实的问题啊，摆在你乡镇干部的面前能不考虑？”他认为，在这样的逼迫下，乡镇干部衡量一个村官的标准，除了工作能力及作风外，必须包括“能不能将该收的款收上来”。

　　“曾有一个村民在竞选村官时扬言，‘我当选就是要让老百姓一分钱都不交’，这是不可能的。”这名干部说，“如果有人有钱，该交的却不交，我们肯定会不客气。”

　　他认为，税费改革后，农民负担减轻了，乡镇的收入当然就减少，而政府必须要减少开支，起码该精减机构和人员，同时基层需要中央财政的转移支付，这些配套工作要跟上。“三农”（指农业、农村、农民）问题的一些深层次矛盾，涉及到宏观政策，不是基层干部能有所作为的。

　　曾考察过全国多地村民自治工作的中国农村问题研究中心学者贺雪峰说，撤换村官现象在许多地方都有发生，除了基层干部民主法治意识不强、官员产生的双轨制冲突等政治领域内的原因外，还与中国农村、农业、农民承担的“输血功能”有关，在有限的资源利益下，民选村官与乡镇政府的矛盾自然紧张。

　　新一轮村委换届会否重蹈旧辙？

　　在潜江市，记者看到很多官员已经意识到这个问题的严重性。市民政局一位干部对记者说，在潜江，民选村官成了人人可欺的“鱼腩部队”。“从乡镇到管理区，从党委到政府领导，似乎谁都可以对村委会干部动‘刀子’，说‘砍’谁就‘砍’谁，管你是不是依法当选的，反正不合我意就撤换。”

　　而撤换民选村官后，“指派村官”的弊端正在显现：在违规撤换村官的村子里，群体上访事件频繁、行政诉讼案件增多。

　　渔洋镇七一村主任秦绪明等被撤换后，镇里任命了新村委会，其中新任村主任、治保主任此前均有劣迹，受到过有关部门处理。2000年秋天，新班子暴力征收农业税费，打伤多人。

　　杨市办事处金银河村主任姚述荣被撤换后，办事处任命彭某担任村主任，彭上任后因为“贪功”，在夏征中“一季征全年”，引发农民不满；彭在未经林业部门批准，将该村一组集体的树砍伐，激起农民的愤怒，多次集体上访。彭现因经济问题被正式逮捕。

　　针对民选村官被违规撤换的问题，2000年8月和10月，潜江市民政局两次专门向市政府汇报，并提出整改建议。2000年11月30日，市民政局再次向市政府汇报“全市村委会换届选举遗留问题和随意撤换村干部的综合情况”，文内列举了14个乡镇（全市16个乡镇）发生的非法撤换村官等问题。

　　2001年9月，民政部、湖北省民政厅调查组来潜江调查村民自治工作，发现了大量问题。随后，潜江市委办公室、市政府办公室发出通报，要求各乡镇党委政府开展自查自纠，落实整改措施。

　　但事实是，潜江市各乡镇撤换村官愈演愈烈。整改措施为什么难以落实？潜江市一位副市长日前告诉记者，现在潜江正在对大面积违规撤换民选村长一事进行全面调查，出结论后拟向省里汇报，调查报告正在形成之中。

　　潜江市政府办公室有关人士透露：考虑到此事在该市涉及面较广，打算在即将举行的新一届村委会选举中一并解决。

　　湖北一位专家就新一轮村官选举指出：只有民选村官和乡镇合理地划分在税费征收方面的责权利，只有乡镇机构用自我精简来减轻村社负担，只有民选村官的地位得到《村民委员会组织法》的保障，新一轮的民选村官才能正常地干满未来这一届。

　　潜江简介

　　潜江，位于湖北省中南部，地处江汉平原腹地，面积2000平方公里，人口101万，其中农业人口52万，1988年5月撤县建市，1994年10月，列为省直管市，是全国商品粮、优质棉、商品鱼、速生丰产林、生猪“四化”、农业综合开发、农业创汇“七大农业基地”和油气综合开采加工、石油机械制造、盐化工业、石化科研、对外服务“五大工业基地”。

　　南方周末　 　2002-09-12 10:15:04